Pasi Nevalaisen Suomen historian väitöskirja ”Virastosta liikeyritys. Posti- ja telelaitoksen muutosprosessi 1930-1994” tarkastettiin Jyväskylän yliopistossa 14.11.2014. Vastaväittäjänä toimi professori Niklas Jensen-Eriksen (Helsingin yliopisto) ja kustoksena professori Jari Ojala. Väitöskirja on luettavissa osoitteessa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-39-5932-6
Palvelurakenteiden uudistaminen ja erityisesti uudistamisen vaikeus ovat olleet jatkuvasti esillä. Viime vuosina on puhuttu erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluista. Mutta kuten historia opettaa, eri palvelurakenteiden uudistukset ja toimialojen murrokset ovat olleet arkipäivää jo vuosikymmenten ajan. Niiden toteuttaminen on usein ollut vaikeaa ja aikaa vievää, kuten myös posti- ja teletoimialalla, jonka murrosta 1900-luvun lopun Suomessa olen väitöskirjassani tutkinut.
Tutkimaani uudistusta voidaan lähteä tarkastelemaan kansainvälisen esimerkin valossa, joka havainnollistaa tällaiseen uudistukseen liittyvää problematiikkaa. ”Se on kuin yrittäisi elvyttää kuolevaa elefanttia – rasittavaa ja lähes toivotonta,”1 kuvasi Britannian posti- ja telelaitos Royal Mailia johtanut Tony Benn ponnistelujaan laitoksensa uudistamiseksi vuonna 1964. Hän oli turhautunut, sillä hän oli havainnut johtamansa laitoksen paitsi auttamattoman vanhanaikaiseksi, myös täysin haluttomaksi omaksumaan uusia toimintatapoja.
Tuolloin 1960-luvun puolivälissä Benn näki Royal Mailissa saman ongelman mitä hallinnossa ja politiikassa yleensä: vanha traditionaalinen instituutio eli omassa todellisuudessaan välittämättä siitä, ettei se vastannut ajan vaatimuksiin ja palveluja käyttävien ihmisten tarpeisiin. Lisäksi toiminta oli tehotonta. Benn päätteli, että tilanne oli korjattava hajottamalla jättimäinen instituutio osiin, erillisiksi liikelaitoksiksi, joihin puhallettaisiin eloa. Muodostettavilla uusilla liikelaitoksilla tuli olla paitsi tahto, myös kyky kehittää omaa toimintaansa.
Tämä Britannian liikelaitosuudistus toteutui osittain vuonna 1969. Royal Mail organisoitiin niin sanotuksi morrisonilaiseksi ”public corporation” -liikelaitokseksi, joka ei ollut enää virasto, mutta ei myöskään varsinainen liikeyritys. Asetetut tavoitteet jäivät pitkälti toteutumatta. Tästä huolimatta uudistus käynnisti pitkän oppimisprosessin, jona aikana vanha instituutio opetteli uusia liikeyritysmäisiä tapoja. Kun Margaret Thatcherin hallinto puolitoista vuosikymmentä myöhemmin yksityisti Royal Mailiin kuuluneen telelaitos British Telecomin, laitoksesta tuli teletoimialan murroksen eurooppalainen esikuva. Virasto, josta muodostettiin liikeyritys, joka yksityistettiin ja jonka esimerkki tuli leviämään ympäri Euroopan.
Tämä kuvaa sitä, että tutkimani ilmiö, viraston muuttuminen liikeyritykseksi, on osa laajempaa kansainvälistä ilmiötä, jota voidaan kutsua esimerkiksi uusliberalismiksi. Toisaalta tämä kuvaa sitä, että muutosprosessi oli pitkä, ulottuen paljon kauemmas menneisyyteen kuin usein oletetaan.
***
Toisen maailmansodan jälkeistä aikaa on kuvattu valtiollisten palvelu- ja teollisuuslaitosten kulta-ajaksi. Sellaiset toimialat kuten posti- ja teleala, rautatiet, energia, kaasu ja sähkö, lentoliikenne sekä monet, usein syystä tai toisesta strategisina pidetyt teollisuudenalat kuten sotatarviketeollisuus, olivat usein valtioiden hallussa.
Tällaiset palvelulaitokset olivat usein valtiollisia, virastoiksi tai vastaaviksi organisoituja monopoleja, jotka liittyivät suoraan valtioiden rakenteisiin. Tällainen oli myös tutkimani Suomen Posti- ja telelaitos, joka oli valtion virasto siinä missä mikä tahansa muu valtion virasto – siitä huolimatta, ettei se ollut lainkaan tyypillinen virasto: Sen tehtävä oli tarjota maksullisia palveluja eikä sillä ollut paljoakaan varsinaisia hallinnollisia tehtäviä.
Suomessa, kuten muuallakin, näitä toimintoja kuten telelaitosta pidettiin pitkään luonnollisena osana valtion rakenteita, vaikka asiantuntijoiden keskuudessa kyseenalaistettiin, oliko puhelimen kaltaista, suuria investointeja, vaativaa modernia teknologiaa hyödyntävää, taloudellisesti tuottoisaa toimialaa syytä kehittää nimenomaan virastona eikä esimerkiksi osakeyhtiönä.
Virastomuotoisen toiminnan erityinen ongelma oli juuri sen liittyminen valtion koneistoon, josta seurasi muun muassa, että viraston budjetista määrättiin yksityiskohtaisesti valtion tulo- ja menoarviossa. Työntekijät olivat suurelta osin virkamiehiä, joiden palkkaamisesta määrättiin yksityiskohtaisesti laissa ja asetuksessa, eikä uusien hankintojenkaan tekeminen ollut erityisen joustavaa, koska esimerkiksi toimitilojen rakentaminen oli sovitettava valtion yleisiin rakennushankkeisiin. Hallintoon tarkoitettu resurssiohjaus sopi huonosti sellaisten palvelujen tuottamiseen, joissa korostui myös toiminnan liiketoiminnallinen ulottuvuus.
Liikelaitosten perimmäistä ongelmaa kuvaa niiden kaksi risteävää päämäärää. Posti- ja telelaitoksen kaltaisen viraston oli noudatettava toiminnassaan sekä ”terveitä liikeperiaatteita” että ”maan yleistä etua”. Terveet liikeperiaatteet tarkoittivat, että toiminnan oli oltava kannattavaa. Maan yleinen etu puolestaan viittasi taloudellisesti raskaisiin peruspalvelutehtäviin, joiden toteuttaminen, kuten syrjäseutujen palvelujen rakentaminen ja ylläpito, eivät olleet taloudellisessa mielessä kannattavaa toimintaa. Näiden kahden päämäärän yhdistäminen on ollut aina konstikasta. Valtion on odotettu osallistuvan työllisyyden ja palvelutason turvaamiseen, mutta toisaalta taloudelliset syyt ovat vaatineet leikkaamaan menoja ja mieluummin tuottamaan valtiolle tuloja.
***
1900-luvun jälkipuolta leimaavat tällaisten ”liikelaitosluontoisten” toimintojen irrottaminen valtion rakenteista. Kansainvälisesti tunnettu on Margaret Thatcherin hallinnon yksityistämispolitiikka 1980-luvulla, jolle erityisen merkittävä askel oli juuri British Telecomin yksityistäminen vuonna 1984. Vastaavat, uusliberalistiset kehityskulut levisivät ympäri maailman. Euroopan telelaitokset yksityistettiin pääosin 1990-luvun kuluessa.
Käytännössä tämä tarkoitti, että telelaitokset irrotettiin valtion rakenteista, ne yhtiöitettiin, valtiolliset monopolit avattiin kilpailulle ja Euroopan verrattain yhtenäiset telealan markkinarakenteet syntyivät. Entisistä telelaitoksista, kuten Sonerasta, tuli pörssiyhtiöitä. Tämä oli tietenkin suuri muutos. Kun aiemmin telepalvelujen tuottamisesta vastasivat valtiolliset viranomaiset, nyt palveluja tuottivat yksityiset yritykset. Kun toiminta siirtyi julkiselta sektorilta yksityiselle, toimialan suora poliittis-hallinnollinen ohjaus vaihtui markkinaohjaukseen ja toimilupapolitiikkaan. Markkinoiden syntymisen myötä asiakas sai ostaa puhelimensa mistä halusi ja valita puhelinoperaattorinsa.
***
Tutkimuksessa tätä muutosta on lähestytty useista näkökulmista. On esimerkiksi tarkasteltu politiikan ylätasoa, jolloin on ajateltu, että näiden rakenteiden uudistus tapahtuu johtavien poliitikkojen päätöksellä ylhäältä käsin. Pidemmän aikavälin tarkastelussa käännepiste sijoitetaan usein 1970-luvun lopulle, öljykriisiä seuranneeseen lamaan ja niin sanottuun Korpilammen henkeen, Valtion kuvaputkitehtaan kohtaloon sekä hyvinvointivaltion kriisiin, joiden yhdessä ajatellaan kääntäneen politiikan.
Asiaa voidaan tarkastella myös teknologian ja syntyvien markkinoiden näkökulmasta, jolloin huomataan kuinka posti- ja telelaitoksen sekä yksityisten telelaitosten välinen jännite kasvoi, kunnes uusi teknologia rikkoi vanhan asetelman viimeistään 1970-luvun lopulta alkaen pakottaen uudistamaan teletoimen rakenteet. Toisissa tutkimuksissa taas painotetaan muuttuvien instituutioiden itsensä näkökulmaa. Viitataan paljon pidempiin kehityskulkuihin, tyypillisesti toista maailmansotaa edeltäviin muutoshankkeisiin. Tällöin on todettu, että ulkoiset muutostekijät, taloudelliset ongelmat, teknologian ja markkinoiden murros olivat tärkeitä tekijöitä, jotka johtivat siihen, että näissä laitoksissa itsessään todettiin niiden olevan pakotettuja sopeutumaan muuttuviin olosuhteisiin.
Kuten British Telecomia tutkinut Mark Thatcher on päätellyt, taustalta löytyvät useat eri tekijät omine vaikutuksineen. Etenkin taloudelliset seikat ja teknologinen murros panivat alkuun muutoksen, joka voimistui Euroopan yhtenäistymiskehityksen myötä. Useat tekijät yhdessä johtivat telealan poikkeuksellisen voimakkaaseen murrokseen, jonka tuloksena olivat verrattain yhtenäiset eurooppalaiset markkinarakenteet.2
***
Näistä erilaisista näkökulmista huomataan, että muutos sinällään on problemaattinen asia. Jo sen määrittely riippuu näkökulmasta. Katsotaanko asiaa politiikan, asiakkaan vai henkilöstön suunnasta? Mitä itse posti- ja telelaitoksella ymmärretään? Ajatellaanko sen olevan liikeyritys vai kansallinen palveluinstituutio? Korostetaanko sen byrokraattisia ja virkavaltaisia piirteitä, koska se oli valtion virasto?
Lisäksi kehitystä liikeyritykseksi on usein pidetty ikään kuin luonnollisena kehityskulkuna. Kuitenkin oli olemassa syy, minkä takia se oli niin pitkään juuri virasto. Tämän vuoksi muutosta on tutkittava ennakkoluulottomasti historiantutkimuksen metodein, alkuperäislähteitä käyttäen, tutkimalla, miten eri seikat muutoksen taustalla johtivat rakenteen muuttumiseen.
Väitöskirjassani selvitän, kuinka muutos tapahtui käytännössä, posti- ja telelaitoksen uudistamista pohtineiden tahojen sekä laitoksen itsensä näkökulmasta. Mitkä asiat nousevat esiin muutosta ajavina tekijöinä? Kuinka esimerkiksi talouden suhdanteet, tekniikan kehitys ja Euroopan yhdentyminen käytännössä johtivat valtion viraston muuttumiseen liikeyritykseksi? Miten samaan aikaan tapahtunut kilpailtujen markkinoiden syntyminen liittyy kokonaiskuvaan?
***
Muutos oli aluksi hidas prosessi. Itse asiassa muutoksen alkupisteen määrittely on erittäin vaikea ja tulkinnanvarainen asia, sillä tarve rakenteiden muuttamiselle ilmeni jo varhain. Posti- ja lennätinlaitoksen kohdalla tämä oli noussut esiin aina 1930-luvulta lähtien, mutta virastomuotoista toimintamuotoa puolustavat seikat olivat paljon voimakkaampia. Yhteiskunnalliset palvelutehtävät olivat liian tärkeitä ja juridiset esteet muutoksen tiellä tuntuivat ylitsepääsemättömiltä. Tämä kertoo siitä, että vaikka oli olemassa tarve kehittää rakenteita liikeyritysmäisempään suuntaan, valtion virastoa pidettiin tuolloisissa olosuhteissa sopivimpana toimintamuotona.
Uudistuksia kuitenkin tehtiin. Sotien jälkeisinä vuosikymmeninä laitos sai omaa päätösvaltaa investointiensa rahoittamiseen. 1970-luvun alkupuolelta alkoivat verrattain laajat laitoksen omien rakenteiden, organisaation, hallinnon työmenetelmien ja kirjanpidon uudistukset. Myös tuotantoa kehitettiin. Postinkäsittelyn koneellistuminen ja puhelinliikenteen automatisointi olivat keinoja tehostaa toimintaa, hillitä työvoiman kasvua ja saattaa laitoksen tulos tasapainoon. Tuon ajan mittapuulla uudistukset olivat niin suuret kuin laitoksen rakenne kesti. Suuntana oli korvata virastohallinnolle tyypillisiä toimintatapoja entistä liikeyritysmäisemmällä toiminnalla.
Sisäisten uudistusten ohella tarvittiin paremmat ulkoiset puitteet. Virastomuoto oli hankala. Erityisesti investointien rahoittaminen valtion budjetista oli ongelmallista. 1980-luvun alussa alkanut toimintamuodon kehittäminen tähtäsi toimintamuodon uudistamiseen niin, että laitos saisi entistä vapaammat kädet toimia tehokkaasti, liiketaloudellisia mekanismeja hyödyntäen mutta pysyen kuitenkin valtiovallan suorassa ohjauksessa. Aluksi tavoite oli siis kehittää ohjausjärjestelmää ja korvata kankeaksi osoittautunut resurssiohjaus uudenaikaisella tavoiteohjauksella. Tuloksena oli uusimuotoinen liikelaitos, joka aloitti toimintansa vuoden 1990 alusta.
***
Uudistus kuitenkin jatkui nopeammin ja pidemmälle kuin oli aluksi nähty, kohti yhtiöittämistä. Tärkeitä tekijöitä oli kaksi: kilpailun syntyminen ja kansainvälinen kehitys.
Suomi oli jo lähtökohtaisesti siitä poikkeuksellinen maa, että telealalla toimivat valtion telelaitoksen lisäksi yksityiset puhelinlaitokset, jotka kiinnostuivat niin sanotuista uusista palveluista. Kun silloinen posti- ja lennätinhallitus tulkitsi uusien telepalvelujen, joilla tarkoitettiin erityisesti datasiirron eri muotoja, olevan lennätinliikennettä ja valtion yksinoikeus, alkoi niin sanottu ”telesotien aikakausi”. 1980-luvulla, jolloin langaton viestintä löi itsensä läpi NMT-puhelimien myötä, yksityiset telelaitokset totesivat, että niiden oli pakko päästä mukaan uuteen liiketoimintaan. Yksityisten laitosten taholta tuleva paine markkinoiden avaamiseksi kasvoi kasvamistaan.
Samaan aikaan vanhat vakiintuneet valtiolliset telemonopolit murtuivat yksi toisensa jälkeen. Kilpailun salliminen oli lähtenyt liikkeelle 1970-luvun Yhdysvalloista, jossa maailman suurimman yhtiön American Telephone & Telegraphin monopoli purettiin. Myös Britanniassa sallittiin kilpailu.
Posti- ja telelaitoksessa seurattiin näitä kehityskulkuja tarkkaan. Aluksi suhtautuminen oli torjuvaa. Etenkin Britannian esimerkin katsottiin osoittavan, että kilpailun salliminen paransi tiheään asuttujen alueiden palveluja, mutta vastaavasti heikensi haja-asutusalueiden palvelutasoa. Toisaalta kilpailun vaatimat päällekkäiset verkkoinvestoinnit katsottiin pienen kansantalouden kannalta järjettömiksi. Posti- ja telelaitoksen mukaan oli halvempi rakentaa yksi maan kattava langaton viestiverkko kuin kaksi keskenään kilpailevaa.
Kilpailun uhassa kyse ei ollut pelkästään kotimaisesta kilpailusta vaan huolta kannettiin ennen kaikkea kansainvälisestä kehityksestä. Markkinavoimat, jotka Yhdysvallat päästi vapaaksi, olivat tyrmäävät. Maailman suurimmat telelaitokset olivat kooltaan noin viisitoista kertaa suurempia mitä posti- ja telelaitoksen teletoimi. Lisäksi niillä oli kyky ja halu investoida avautuville markkinoille. Varsinkin Itä-Euroopan avautuminen nosti uhkakuvaksi, että yksi tai useampi tällainen megaoperaattori asettuisi Suomen lähialueille, esimerkiksi Viroon, josta käsin se voisi rakentaa runkolinjat Suomeen ja imaista kaiken kannattavan teleliikenteen kulkemaan oman solmukeskuksensa kautta, Suomen lain ulottumattomiin. Tämän vuoksi kilpailua ei 1990-luvun taitteessa uskottu voitavan estää käytännössä millään. Täydellinen eristäytyminen puolestaan olisi ollut kaikkein haitallisin, jo lähtökohtaisesti pois suljettu vaihtoehto.
Vaihtoehdoksi jäi varautua kilpailuun. Tässä suhteessa erittäin tärkeä rooli oli Euroopan yhteisön kilpailupolitiikalla, jota Suomessa seurattiin tarkasti jo 1980-luvun lopulla. Vaikkei Suomi ollut yhteisön jäsen, telepolitiikassa katsottiin parhaaksi toimia ikään kuin yhteisön jäsenenä. Yhteisön politiikka puolestaan nosti tärkeäksi tavoitteeksi luoda yhteisön sisäiset, yhteisin periaattein toimivat kilpaillut markkinat. Tämä oli tarpeen, sillä yksittäisten Euroopan valtioiden telemarkkinat olivat parhaimmillaan vain prosentteja maailmanmarkkinoista, mutta yhteensä yhteisö muodosti noin viidenneksen maailmanmarkkinoista. Vahvan markkina-alueen luominen taas oli tärkeää toimivan palvelurakenteen, alan koulutuksen ja teollisuuden varmistamiseksi.
Posti- ja telelaitos näki avautuvissa markkinoissa myös mahdollisuuksia. Tästä kertovat teletoimen investoinnit lähialueille, kuten Baltian matkapuhelinliiketoimintaan. 1990-luvun alussa teletoimi investoi voimakkaasti kansainvälisiin hankkeisiin ja toimi itse eturintamassa useilla avautuvilla markkinoilla. Juhlavaan sävyyn todettiin, että ”[v]iestintäpalvelujen merkitys ensi vuosisadalle tulee olemaan samanlainen kuin sähköistys- ja maantieverkkojen tällä vuosisadalla. Suomen Posti- ja telelaitoksella on vain kaksi mahdollisuutta: joko olla mukana dynaamisessa muutoksessa tai luopua asioiden kehittämiseen osallistumisesta, joka merkitsisi tappiota koko Suomen talouselämälle.”3
Laitoksen yhtiöittämistä oli väläytelty jo 1980-luvun lopulla, mutta tällöin ajatusta pidettiin vielä mahdottomana. Vakavammin yhtiöittämissuunnitelmat käynnistyivät kesällä 1991, jolloin aloite yhtiöittämiseen syntyi ensimmäisenä laitoksen sisällä. Avautuvilla markkinoilla sen toiminta perustui markkinaohjaukseen, jolloin uusimuotoiseen liikelaitokseen jääneistä virastomuodon rippeistäkin oli päästävä eroon. Sen oli saatava samat keinot toimia kuin kilpailijoillakin oli. Kuvaavaa on, että valtioneuvoston päätös yhtiöittämistoimenpiteistä syntyi samassa istunnossa, missä päätettiin koko teletoimialan avaamisesta kilpailulle.
***
Yhteenvetona voidaankin todeta, että verkkaisesti alkanut laitoksen omien rakenteiden modernisointi ja tehostaminen eteni aluksi toimintamuodon uudistamiseen ”uusimuotoiseksi liikelaitokseksi”. Syynä siihen, että kehitys kääntyi kohti yhtiöittämistä, oli avautuva kilpailu, joka asetti posti- ja telelaitoksen selkä seinää vasten: ellei laitos uudistuisi, se tulisi häviämään joustavammin toimiville nälkäisille haastajilleen. Kilpailun syntymiseen puolestaan olivat johtaneet paitsi uudet telepalvelut ja kotimaisen telealan vakiintuneen työnjaon murtuminen, kansainvälinen esimerkki ja Euroopan yhteisön politiikka.
Tässä suhteessa posti- ja telelaitokselle ei lopulta jäänyt muuta mahdollisuutta kuin muuttua niin, että se selvisi uusissa olosuhteissa. Posti- ja telehallitus, ei edes Suomen valtio, olisi kyennyt kääntämään Yhdysvalloista alkanutta telealan liberalisointikehitystä. Pääjohtaja Pekka Tarjanne oli itse eräässä puheessaan keväällä 1980 todennut, että ”[y]hteiskunnan muuttuessa, kansalaisten tarpeiden muuttuessa, jopa peruskäsitteiden muuttuessa sisällöltään on selvää, että myös käytännön ratkaisumallien on uusiuduttava.”4
Uudistuminen puolestaan vaati sekä rakenteiden itsensä, niin posti- ja telelaitoksen kuin myös lainsäädännön, kehittämistä. Vanhan viraston oli itse muokattava itseään toimivaksi yritykseksi, mutta se tarvitsi myös uudistuksen vaatimat työvälineet, uuden lainsäädännön. Nämä kaksi puolta, käytännön toiminta ja ylätason (viime kädessä poliittinen) päätöksenteko, kulkivat rinnan.
Nämä hyvinkin käytännönläheiset toimenpiteet, jotka muuttivat viraston liikeyritykseksi, olivat askeleet, jotka johtivat koko palvelurakenteen murrokseen. Tutkimalla näitä askelia tarkemmin opimme ymmärtämään, mitä abstraktit, yhteiskuntaa ravistelevat ilmiöt – kuten uusliberalismi viime vuosikymmeninä – käytännössä tarkoittavat. Näiden ymmärtäminen puolestaan on oman aikamme ja yhteiskuntamme – sen jossa elämme – ymmärtämistä.
- Benn, Tony. Out of the Wilderness. Diaries 1963-67. Hutchinson, London 1987, 195. [↩]
- Thatcher, Mark. Varieties of Capitalism in an Internationalized World. Domestic Institutional Change in European Telecommunications. Comparative Political Studies 37 (2004), 751-780. [↩]
- Posti- ja telelaitoksen johtoryhmä 7.3.1990. Kansallisarkisto, posti- ja telelaitos, hallinto-osaston arkisto, Cb:14. [↩]
- Tarjanne, Pekka. Puhe puhelinliikenteen automatisointijuhlassa Rovaniemellä 1.4.1980. Kansallisarkisto, posti- ja telelaitos, hallinto-osaston arkisto, Ddb:1. [↩]