Kriittisiä huomioita julkisen hallinnan uudistusten ja tasa-arvopolitiikan kytköksistä

Anna Elomäki ja Hanna Ylöstalo: Governing gender equality policy: pathways in a changing Nordic welfare state. Palgrave Macmillan: Cham, 201 sivua. 2024.

Leikkauspolitiikkaa ja uusliberalistisia reformeja on viime vuosina vastustettu äänekkäästi. Esimerkiksi Ei leikkirahaa -kansanliike on toiminut näkyvästi varhaiskasvatuksen ja muiden naisvaltaisten alojen palkkojen nostamisen puolesta. Useat kansalaisyhteiskunnan toimijat ja ammattiliitot ovat osoittaneet mieltä pääministeri Petteri Orpon hallituksen työmarkkinauudistuksia ja sosiaaliturvan leikkauksia vastaan. Tällaisten näkyvien debattien sijaan feministisen poliittisen talouden tutkijat Anna Elomäki ja Hanna Ylöstalo kohdistavat kirjassaan Governing Gender Equality Policy: Pathways in a Changing Nordic Welfare State (2024) katseen hiljaisempiin vallankäytön muotoihin, jotka muovaavat taloutta, sukupuolten tasa-arvoa sekä niistä tehtyä politiikkaa.

Teos ammentaa useista kirjoittajien tutkimusprojekteista, ja sen keskiössä ovat tietyt 2010-luvulta lähtien toteutetut usein neutraaleina, pragmaattisina tai teknisinä pidetyt julkisen hallinnan uudistukset. Elomäki ja Ylöstalo keskittyvät kirjassaan erityisesti 1) strategiseen hallintaan, 2) hyvinvointivaltion muutoksiin, 3) talouspolitiikan johtamisen uudistuksiin ja 4) tietoon perustuvan päätöksenteon yleistymiseen. Ilmiöiden analyysissa he nivovat konstruktivistisia ja diskursiivisia otteita feministisen institutionalismin perinteeseen. Huomiot nojaavat rikkaaseen aineistoon, joka koostuu yli sadasta asiantuntijahaastattelusta, politiikka-asiakirjoista, media-aineistoista ja kirjoittajien omien kokemusten pohdinnasta.

Monipuolisen empiirisen analyysin lisäksi teos tuo teoreettisesti yhteen feministisiä näkökulmia ja poliittisen talouden yleisempiä keskusteluja. Kirjoittajat tekevät feministisiä interventioita useisiin hallinnan tutkimuksen käsitteisiin ja paljastavat niihin liittyviä sukupuolistuneita dynamiikkoja. He kehittävät myös uuden sukupuolten tasa-arvon ja talouden väliset suhteet -käsitteen, joka kuvaa ilmiöiden välisistä suhteista käytäviä jatkuvia kamppailuja päätöksenteon diskurssien ja käytäntöjen tasolla, taloutta koskevan ajattelun ja ymmärryksen tasolla sekä näiden tasojen yhteenkietoutumisissa.

Interventioita tasa-arvopolitiikan depolitisoitumisen ja taloudellistumisen eriarvoistaviin vaikutuksiin

Ensimmäisessä luvussaan teos pohtii strategisen hallinnan voimistumisen seurauksia tasa-arvopolitiikalle. Tämä on tärkeää, sillä aihepiiri on yhä alitutkittu managerialismia ja uutta julkisjohtamista käsittelevässä kirjallisuudessa. Trendi viittaa hallitusten työn raamittamiseen laajojen hallitusohjelmien sijaan harvempien poikkihallinnollisten tavoitteiden ympärille sekä tavoitteiden sitomiseen koko vaalikautta koskevaan valtiontalouden kehykseen. Luku vertailee Suomen tasa-arvo-ohjelmia vuosilta 2004–2023 sekä paneutuu erityisesti pääministeri Juha Sipilän hallituksen (2015–2019) hallitusohjelmaan ja politiikkatoimiin, sillä kirjoittajat pitävät niitä selkeimpinä strategisen hallinnan esimerkkeinä. Elomäki ja Ylöstalo hahmottelevat käytäntöjä kuitenkin osana pidempiä poliittisia jatkumoita, joihin lukeutuu esimerkiksi Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD:n vahva rooli strategisen hallinnan oppien tuomisessa liiketoiminnan johtamista koskevasta ajattelusta julkishallintoon.

Luvun keskeinen argumentti on, että strateginen hallinta depolitisoi ja teknistää talous- ja tasa-arvopolitiikkoja. Teoriassa trendi voisi vauhdittaa tasa-arvon edistämistä, sillä tasa-arvopolitiikka on luonteeltaan hallinnonrajat ylittävää. Toistaiseksi tasa-arvoa ei kuitenkaan ole sisällytetty osaksi hallitusten strategisia kärkitavoitteita, vaan trendin vahvistuminen varsinkin Sipilän hallituskaudella on konkretisoitunut tasa-arvopolitiikan kaventumisena ja välineellisenä valjastamisena talouspoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Strategisen hallinnan avulla leikkauspolitiikan tekeminen tai tasa-arvotoimien toteuttamatta jättäminen saadaan näyttämään poliittisten valintojen sijaan neutraalilta strategisen vision toimeenpanolta. Kirjoittajat kiteyttävätkin, että trendin varjolla konservatiiviset puolueet ovat voineet hienovaraisemmin olla puuttumatta syvään juurtuneisiin tasa-arvo-ongelmiin, kuten sukupuolten välisiin palkkaeroihin tai hoivatyön epätasaiseen jakautumiseen. Tämä on vauhdittanut tasa-arvon takapakkia poliittisen konservatismin ja ylirajaisen anti-gender-liikehdinnän voimistumisen ohella.

Toisessa analyysiluvussa huomio siirtyy perhevapaista käytyihin poliittisiin kamppailuihin, jotka toimivat ikkunana laajempien tasa-arvon ja talouden välisten suhteiden ymmärtämiseksi. Luku tekee näkyväksi, että sekä Sipilän että pääministeri Sanna Marinin hallituskausien (2019–2023) perhevapaakeskustelut nojasivat eroistaan huolimatta taloudellistavaan ajatteluun, jossa uudistuksia pidettiin panostuksina kansakunnan taloudelliseen hyvinvointiin. Sipilän hallituksen suunnittelemaa ”kustannusneutraalia” perhevapaauudistusta perusteltiin tasa-arvon lisäksi työllisyystavoitteiden edistämisellä, ja malli olisi perustunut hoivavastuiden tasaisemman jakautumisen sijaan nuorten lasten äitien ja erityisesti marginalisoiduimpien naisten patistelemiseen työmarkkinoille. Marinin hallitus puolestaan piti työllisyysvaikutuksia ja kustannuksia toissijaisina tasa-arvon ja perheiden hyvinvoinnin lisäämisen tavoitteisiin nähden mutta kehysti uudistustaan sijoituksena tulevaisuuden talouskasvulle.

Elomäki ja Ylöstalo hahmottelevat perhevapaakeskusteluja suhteessa 2010-luvulta lähtien vahvistuneeseen trendiin, jossa on otettu askeleita tulonsiirtoihin perustuvasta hyvinvointivaltion mallista kohti aktivointipolitiikkaa. Aktivointipolitiikka korostaa esimerkiksi työttömien yksilöllistä vastuuta omasta työllistymisestään ja perheiden roolia julkisten palvelujen aukkojen täydentäjinä. Sitä on perusteltu tasa-arvopolitiikalla ja -puheella työelämä- ja tasa-arvokysymysten läheisen suhteen vuoksi. Kirjoittajien mukaan tämä kytkös on myös mahdollistanut tasa-arvopolitiikan taloudellistumista, minkä myötä siinä yhä pitkälti vaietaan hoivatyön epätasa-arvoiseen jakautumiseen liittyvistä ongelmista.

Elomäen ja Ylöstalon huomiot mukailevat sosiologi Lisa Adkinsin (2018) argumentteja siitä, että taloudellistumisen osana naiset positioidaan sosiaalisten uusintajien sijaan kapitalistisen kasvun subjekteiksi. Naisten elämissä konkretisoituvat muutokset tuleekin nähdä kiinteänä osana laajempaa yhteiskunnan muovaamista markkinarationaliteetin varaan. Toivon kipinää kirjoittajat löytävät esimerkiksi ruohonjuuritason feministisistä liikkeistä, joiden toiminnassa kuvitellaan toisenlaisia käsityksiä taloudesta ja hyvästä elämästä.

Sukupuolitietoinen budjetointi ja tietoon perustuva päätöksenteko kaksiteräisinä miekkoina

Kolmantena ilmiönä kirja valottaa talouspolitiikan johtamisessa tapahtuneiden muutosten merkityksiä tasa-arvon ja talouden välisille suhteille. Huomiota saa varsinkin feministisen taloustieteen opeista ammentava sukupuolitietoinen budjetointi, joka voi ideaalitilanteessa haastaa talouspolitiikan kuviteltua sukupuolineutraaliutta sekä painottaa hoivan ja hyvinvoinnin kaltaisia tavoitteita. Käytännössä sukupuolitietoinen budjetointi tarkoittaa esimerkiksi suunniteltujen toimien sukupuolivaikutusten, resurssien kohdentumisen ja tasa-arvotoimenpiteille varatun rahoituksen arviointia. Suomessa sukupuolitietoista budjetointia on tehty erityisesti ministeriöiden vuosittaisissa talousarvioesityksissä, hallituksen lakiesitysten vaikutusarvioinneissa ja hallinnon tulosohjauksessa.

Elomäen ja Ylöstalon kriittisen luennan mukaan suomalaiset sukupuolitietoisen budjetoinnin käytännöt ovat toistaiseksi mukailleet olemassa olevia julkishallinnon työkaluja, nojanneet valtavirran taloustieteen menetelmiin ja vaienneet yhteiskunnallisista eriarvoisuuksista. Vaikka budjettien sukupuolivaikutusten arviointiin on kiinnitetty lisää huomiota Sipilän hallituksen päätöksiin kohdistuneen kritiikin myötä, käytännössä arviot usein ohitetaan poliittisiin välttämättömyyksiin vetoamalla. Sukupuolitietoisten budjetointikäytäntöjen soveltaminen on kuitenkin avannut feministisille tutkijoille uudenlaisia mahdollisuuksia pyrkiä vaikuttamaan budjettiprosesseihin.

Kolmannessa luvussa peräänkuulutetaan feministisiä interventioita myös finanssipolitiikan sääntelyyn liittyviin käytäntöihin ja tutkimukseen. Vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen valtioiden budjetteja ja talouspoliittista päätöksentekoa on alettu säädellä vahvemmin esimerkiksi kehysmenettelyillä ja niin sanotuilla velkajarruilla, mikä on johtanut julkisia palveluja karsivaan budjettikuriin ja naisten aseman heikkenemiseen. Kirjoittajien mukaan muutokset ovat lisänneet valtiovarainministeriöiden ja finanssipoliittisten viranhaltijoiden valtaa sekä heikentäneet talouspoliittisen päätöksenteon demokraattisuutta.

Suomalaisissa instituutioissa muutokset ovat johtaneet hallitusohjelman ja keskipitkän aikavälin budjettikehysten painoarvon kasvuun vuosittaisten budjettineuvottelujen kustannuksella. Nämä käytännöt ovat rajanneet tasa-arvopolitiikkaa, sillä sukupuolitietoinen budjetointi ei toistaiseksi ole ulottunut kehysmenettelyyn. Tasa-arvotoimet ovat myös sidoksissa ministeriöiden yleisiin budjetteihin ja hallinnonalojen sisäisiin priorisointikamppailuihin, ellei niitä ole sisällytetty eksplisiittisesti osaksi hallitusohjelmaa.

Elomäki ja Ylöstalo hahmottelevat hallinnan uudistuksia kaksiteräisinä miekkoina, jotka tarjoavat rajoitteiden lisäksi mahdollisuuksia tasa-arvopolitiikalle ja feministiselle toiminnalle. Vastarinnan mahdollisuudet jäävät useissa luvuissa valitettavan pieneen sivurooliin kritiikin rinnalla, mutta kirjoittajat paikkaavat tätä aukkoa viimeisessä tietoon perustuvaa päätöksentekoa käsittelevässä analyysiluvussaan. Sen huomiot kohdistuvat talouspolitiikkaan vaikuttavien feminististen toimijoiden strategioihin, joiden kehittämiseen kirjoittajat ovat myös itse osallistuneet.

Suomessa tietoon perustuvan päätöksenteon trendi on näkynyt muun muassa lainsäädännön vaikutusarviointien kehittämiseen tähtäävinä toimina. Trendin myötä valtio on myös alkanut rahoittaa erityisiä tutkimustoiminnan instrumentteja, jotka kannustavat päätöksentekoa tukevan tiedon tuottamiseen. Kirjoittajien mukaan trendi on tarjonnut feministisille toimijoille mahdollisuuksia perustella kantojaan ”neutraalilla” asiantuntijatiedolla avoimesti poliittisen vaikuttamistyön sijaan. Toisaalta tietoon perustuvan päätöksenteon yleistyminen voi pahimmillaan johtaa tasa-arvopolitiikan ja feministisen tiedon depolitisoitumiseen sekä heikentää ruohonjuuritason feminististen toimijoiden vaikuttamismahdollisuuksia.

Elomäki ja Ylöstalo haastavat dikotomioita ja kuvaavat omaa otettaan hienovaraisen transformatiiviseksi. Heidän mukaansa feministinen tieto voi olla samaan aikaan kriittistä ja sopeutua tiettyihin hallinnan rakenteisiin. He kertovat tehneensä kompromisseja ja soveltaneensa työssään totuttuja taloustieteen menetelmiä vallitsevien julkishallinnon tiedontuotantoa koskevien ohjeistusten vuoksi. Vaikka näin tuotettu tieto ei ole johtanut merkittäviin politiikkatoimien muutoksiin, on kyseisten menetelmien omaksuminen ollut avainasemassa talouspolitiikan politisoinnissa ja sukupuolinäkökulmien esiin nostamisessa Suomessa. Toisaalta edellytys perinteisen taloustieteen osaamisesta talouspoliittiseen päätöksentekoon vaikuttamiseksi on sulkenut keskustelujen ulkopuolelle esimerkiksi feministisiä puolue- ja järjestötoimijoita. Tarvetta purkaa talouspoliittiseen keskusteluun osallistumisen eriarvoisuuksia alleviivaavat myös kirjoittajien omat kokemukset feministisiin tutkijoihin kohdistuvasta häirinnästä ja vähättelystä.

Lopuksi: feministinen vastarinta on mahdollista

Yksi kirjan pääväitteistä on, että taloudella tulisi olla merkittävä asema tasa-arvopolitiikassa ja sen tutkimuksessa. Elomäen ja Ylöstalon mukaan transformatiivisen feministisen toiminnan ja tasa-arvopolitiikan ytimessä tulisi olla sosiaalisen uusintamisen arvon, kustannusten ja merkityksen sisällyttäminen osaksi taloutta. Teos esittää, että julkinen tasa-arvopolitiikka voi – ja sen tulee – tukea feministisiä pyrkimyksiä muokata tasa-arvon ja talouden välisiä suhteita, vaikka se ei milloinkaan voi olla täysin vapaa nykyvaltion kapitalistisesta ja uusliberalistisesta logiikasta. Muutoksen mahdollisuudet näyttävät analyysien perusteella suuremmilta päätöksenteon diskurssien ja käytäntöjen tasolla kuin taloutta koskevan ajattelun ja ymmärryksen tasolla.

Elomäki ja Ylöstalo osoittavat, että taloudelliset eriarvoisuudet kasautuvat usein rodullistetuille ja maahanmuuttaneille naisille. Analyysien huomiot peräänkuuluttavat intersektionaalisen otteen soveltamista eli useiden toisiinsa risteävien eriarvoisuuden muotojen tunnistamista talous- ja tasa-arvopolitiikoissa sekä tasa-arvon ja talouden välisten suhteiden ymmärtämisessä. Toistaiseksi suomalainen tasa-arvopolitiikka on joistakin säröistä huolimatta pitkään keskittynyt lähinnä valkoisten, keskiluokkaisten, heteroseksuaalisten ja perheellisten naisten ja miesten aseman edistämiseen (Kantola ym. 2020).

Monipuolisesta tarkastelutavastaan huolimatta kirja herättää pohtimaan tiettyjä suomalaisissa poliittisen talouden feministisissä keskusteluissa esiintyviä hiljaisuuksia. Tasa-arvon ja talouden välisten suhteiden ymmärtämistä voisi rikastuttaa suorempi kanssakäyminen poliittisen talouden queer- ja transnäkökulmien kanssa. Näistä marginaaleista käsin on esimerkiksi purettu kapitalismin ja uusliberalistisen hallinnan tuottamia jaotteluja kunnollisista tai sopimattomista queer- ja transsubjekteista (Lewis ja Irving 2017; Rao 2015), hahmoteltu globaalien kapitalististen työmarkkinoiden eriarvoisuuksia transihmisten elettyjen kokemusten kautta (David 2015) sekä kritisoitu queer-aktivismin ja -liiketoiminnan rajojen hämärtymistä, joka voi sulkea tilaa vaihtoehtoisemmilta tavoilta hahmottaa taloutta ja vastarintaa (Burchiellaro 2023). Queer- ja transteorioiden vahvempi soveltaminen kotimaisissa poliittisen talouden analyyseissa olisi tärkeää, sillä ylirajaiset konservatiiviset liikehdinnät ovat hiljattain haastaneet sukupuolen moninaisuuden asemaa tasa-arvopolitiikan lähtökohtana myös Suomessa (Järviö ja Pihlajamaa 2025).

Kokonaisuutena Elomäen ja Ylöstalon Governing Gender Equality Policy: Pathways in a Changing Nordic Welfare State -teos (2024) on kaivattu kriittinen puheenvuoro niin poliittisen talouden kuin sukupuolentutkimuksen ajankohtaisiin keskusteluihin. Kirja onnistuu purkamaan uusliberalististen uudistusten ja tasa-arvopolitiikkojen jännitteitä Suomessa, ja se tarjoaa työkaluja ymmärtää vastaavien ilmiöiden konkretisoitumista muissa valtioissa ja kansainvälisissä instituutioissa. Samalla teos tekee laajemminkin näkyväksi tasa-arvon heikentymistä ja vastustusta Pohjoismaissa, jotka ovat tunnettuja vahvoista tasa-arvopolitiikoistaan. Tällainen tiedontuotanto on tarpeellista, sillä se voi ruokkia sekä hienovaraista instituutioissa tapahtuvaa että äänekkäämmin kaduilla kuuluvaa feminististä vastarintaa.