Asiantuntijoiden valta EU:ssa ja eurokriisissä

Väitöskirjani Power of Experts in the EU: Birth of the Troika and Resilience of the EMU paradigm in the European debt crisis of 2010 (2024) (Asiantuntijoiden valta Euroopan unionissa: Troikan synty ja EMU-paradigman jatkuvuus eurooppalaisessa velkakriisissä 2010) [1] tarkastelee asiantuntijoiden valtaa kriisipäätöksenteossa. Aloitan lainauksella, joka korostaa tätä asiantuntijoiden valtaa. Eräs komission virkamies, joka oli neuvottelemassa Kreikan ensimmäisestä lainasta, kuvaili minulle prosessia:

"Tämä perustuu hyvin pitkälti analyysiin, ja se, mikä minua yllättää, on virkamiesten melko valtava valta tällaisessa tilanteessa, ohjelman yhteydessä. Käytännössä toimielimissä ei ole kovinkaan montaa ihmistä, jotka ymmärtäisivät paljon näistä asioista, ei euroryhmässä eikä muuallakaan [– –]. Se, mitä asiantuntijat laittavat tällaiseen asiakirjaan, menee aika suoraan läpi. Ja okei, me olemme teknokraatteja, meillä on maailman paras asiantuntemus, [– –] mutta on suoraan sanottuna aika pelottavaa, miten paljon valtaa on yksittäisellä toimielimen edustajalla, joka päättää näistä asioista. Okei, siinä [Kreikan velkaohjelmassa] sanotaan, että se tehdään [kansallisten] virkamiesten kanssa ja että se on heidän yhteisymmärryspöytäkirjansa [memorandum of understanding], ja heidän on allekirjoitettava se, joten se ei ole... [– –] Okei, minulla on ympärilläni toimielin ja hierarkia, jotka hyväksyvät nämä, mutta sanoisin, että yhden yksittäisen virkamiehen valta on varsin merkittävä tällaisessa tilanteessa." [Kirjoittajan oma suomennos.]

Lainauksessa korostuu myös yksilöiden valta politiikassa. Ennen väitöskirjatutkimustani työskentelin 10 vuotta politiikassa ja olen toiminut 18 vuotta poliittisissa tehtävissä. Näiden vuosien aikana hämmästyin siitä, miten paljon valtaa lobbauksella mutta myös yleisesti ottaen yksilöillä, heidän uskomuksillaan ja erityisesti heidän tiedollaan on politiikassa. Tämä tutkimus perustuukin haluuni ymmärtää perusteellisemmin, kenen ääni ja ajatukset kuuluvat päätöksenteossa – tässä tapauksessa eurokriisin päätöksenteossa. Kyseinen kriisi on yksi tärkeimmistä eurooppalaisiin viime vuosina vaikuttaneista tapahtumista.

Tutkimuksen perusteella tiedämme, että eurokriisi, joka kesti vuoden 2009 lopusta ainakin vuoteen 2015, merkitsi Euroopassa säästöpolitiikkaa eli budjettileikkauksia erityisesti Euroopan unionin (EU) eteläisissä jäsenvaltioissa (mm. Farrell ja Quiggin 2017). Tutkimus osoittaa myös, että ideoilla on valtaa politiikassa. Lähestyn ideoita kognitiivisina uskomuksina, jotka yhdistävät asioita toisiinsa ja ohjaavat toimintaamme sekä asenteitamme (vrt. Béland ja Cox 2016, 43). Paradigma on ideoista muodostuva taustakehys, jota pidetään itsestäänselvyytenä mutta joka vaikuttaa asenteisiin ja toimintaan a) määrittelemällä todellisuuden luonteen, ongelmat, syyt, vaikutukset ja tavoitteet sekä välineet niiden saavuttamiseksi ja erityisesti b) rajoittamalla vaihtoehtoja (kts. Campbell 2002, 28; Daigneault 2014, 461; Hall 1993, 279). Kutsun EU:n talouspoliittista paradigmaa ordoliberaaliksi EMU-paradigmaksi, koska ordoliberalismi on vaikuttanut Euroopan talous- ja rahaliittoon (EMU). Ordoliberalismi on uusliberalismin eurooppalainen varhainen muoto (Miettinen 2017, 206; Slobodian 2018). Määrittelen aikaisempaan tutkimukseen perustuen, että Maastrichtin sopimukseen kirjattu ordoliberaalinen EMU-paradigma uskoo ordoliberalismin tavoin vapaisiin markkinoihin mutta ei niiden itsesäätelyyn, minkä vuoksi valtion ja riippumattoman keskuspankin on ohjattava markkinoita muun muassa monopolien välttämiseksi, kilpailun lisäämiseksi ja hintavakauden turvaamiseksi (Matthijs 2016, 376; Miettinen 2017). Paradigman mukaan talouskasvu johtaa jäsenvaltioiden talouksien lähentymiseen. Talouden demokraattisen ohjauksen nähdään johtavan ylikulutukseen. Näin ollen finanssipoliittinen kurinalaisuus, säästötoimet ja tasapainoiset talousarviot on taattava demokratian sijaan säännöillä, joista esimerkkinä ovat EU:n finanssipoliittiset säännöt, jotka vahvistettiin vakaus- ja kasvusopimuksessa ja jotka on juuri tänä vuonna 2024 saatu neuvoteltua uusiksi.

Emme tiedä tarkalleen, kuka tätä EMU-paradigmaa ylläpitää (Ryner 2015, 276). Halusin ymmärtää, miksi EU:n nykyinen taloudellinen paradigma, ordoliberaali EMU-paradigma, ei muuttunut eurokriisin aikana. Tämä on tutkimukseni tutkimusongelma. Kriisi syntyy, kun epävakaus saavuttaa kriittiseen vaiheen, jossa on tapahduttava ratkaiseva muutos suuntaan tai toiseen. Tämä tarjoaa mahdollisuuksia aiempien politiikkojen muuttamiseen. Sana kriisi on kreikkalaista alkuperää (Patomäki 2013, 7), ja se voidaan nähdä käännekohtana, jossa potilaan tila paranee tai huononee (Habermas 1978/1992, 1). Kriisi voi siis olla mahdollisuus muutokseen. Eurokriisiä edelsi vuonna 2007 alkanut maailmanlaajuinen finanssikriisi, joka johti elvytyspolitiikkaan ja talousajattelun valtavirran kritiikkiin vuosina 2008–2009. Lisäksi aiemmat suuret talouskriisit ovat johtaneet paradigman muutokseen, kuten 1970-luvun öljykriisi ja tuolloinen uusliberalismin valtaannousu. Myös useat teoriat, kuten punctuated equilibrium ja asteittaisen muutoksen mallit, viittaavat siihen, että kriisi saa aikaan paradigman muutoksen, äkillisen tai asteittaisen. Näistä seikoista huolimatta vuonna 2010 eurooppalaiset päättäjät palasivat lyhyestä elvytyksestä olemassa olevaan paradigmaan eli säästöpolitiikkaan päättäessään Kreikan ensimmäisestä lainaohjelmasta ja Euroopan rahoitusvakausvälineestä (ERVV). EMU-paradigma vahvistui koko eurokriisin ajan, eikä sitä kyseenalaistettu. Tutkimukseni lähti liikkeelle kysymyksestä: Miksi näin on ja miksi ajattelutapa ei muuttunut? Eikö kriisi ole todiste siitä, että aiempi politiikka on epäonnistunut?

Halusin tietää, mikä ja kuka esti tämän mahdollisen muutoksen ja teki EMU-paradigmasta näin muuttumattoman. Perustuen ideatutkimukseen, jossa tutkimukseni sijoittuu diskursiiviseen institutionalismiin (Carstensen ja Schmidt 2016) sekä ideoiden ja politiikan tutkimukseen (vrt. Christensen 2021), hahmottelin hypoteesin: oletin, että merkittävä syy paradigman jatkuvuuteen/muuttomattomuuteen (lopputulos/seuraus) on se, että päätöksentekoprosessissa ei esiintynyt vaihtoehtoisia ajatuksia (syy), jotka olisivat voineet johtaa muutokseen. Lisäksi oletin, että asiantuntijat ovat ratkaiseva väylä, jonka kautta ideat pääsevät mukaan päätöksentekoprosessiin. Näin ollen varsinainen hypoteesini oli syyn ja seurauksen yhdistävä kausaalimekanismi, jossa prosessissa kuullut asiantuntijat eivät ehdottaneet paradigmalle vaihtoehtoja, joita oli olemassa jo vuonna 2010. Toisin sanoen hypoteesini oli, että kuultujen asiantuntijoiden tarjoamien vaihtoehtojen puuttuminen oli yksi merkittävä syy EMU-paradigman vakauteen. Tämän kausaalimekanismia koskevan hypoteesin testaamiseksi muodostin seuraavat empiiriset (mekanismikeskeiset) tutkimuskysymykset:

Kysymys 1: Mihin asiantuntijatietoon ja asiantuntijoihin EU:n päättäjät Euroopan komissiossa ja neuvostossa sekä Saksassa tukeutuivat tehdessään päätöksiä Kreikan lainajärjestelystä, Kreikan ensimmäisestä talouden sopeutusohjelmasta ja ERVV:stä vuonna 2010?Kysymys 2: Minkälaista todellisuutta tämä asiantuntemuksen sisältö rakensi rajoittaen samalla päätöksentekoa?Kysymys 3: Miten poliittiset päättäjät ja virkamiehet käyttivät asiantuntemusta päätöksenteossaan?Kysymys 4: Millaisia rajoituksia (vaihtoehtoisen) asiantuntijatiedon käytölle päätöksentekoprosessissa oli?

Miksi keskittyä vuoteen 2010 ja erityisesti sen kevääseen? En odota, että paradigma muuttuu yhdessä yössä, mutta väitän, että vuosi 2010 oli käänteentekevä hetki, joka esti kaikki myöhemmät paradigman muutokset eurokriisin ratkaisuissa. Kuten sanottu, Kreikan ensimmäinen laina ja ERVV merkitsivät sitä, että kriisi ratkaistiin palaamalla elvytystoimista julkisen talouden vakauttamiseen. Ne loivat myös polkuriippuvuuden, sillä seuraavissa pelastustoimissa noudatettiin samaa organisaatiorakennetta ja säästötoimia. Vuonna 2010 kriisin hallitsemiseksi muodostettiin troikka, joka koostui Euroopan komissiosta, Euroopan keskuspankista (EKP) ja Kansainvälisestä valuuttarahastosta (IMF). Yllättävää kyllä, akateeminen tutkimus ei ole aiemmin kuvannut yksityiskohtaisesti näitä ratkaisevia tapahtumia ja erityisesti niiden muodostamaa prosessia kokonaisuudessaan. Väitöskirjani tarjoaa näin ollen ensimmäisen yksityiskohtaisen selvityksen Troikan muodostamisesta.

Tutkimus asiantuntijuudesta, sen organisoinnista ja luotettavista asiantuntijoista

Väitöskirjani on yksittäistapaustutkimus päätöksenteosta suuressa talouskriisissä. Sovellan tapaustutkimusta ja teoriaa testaavaa prosessin jäljittämisen menetelmää (process tracing). Tietoa asiantuntijoiden vallasta oli hyvin vaikea löytää, koska päätöksenteko tapahtui suljettujen ovien takana elimissä, joiden oleelliset asiakirjat eivät ole julkisia. Sen vuoksi haastattelin 133 EU-toimijaa, joiden joukossa oli silloinen komissaari, komission puheenjohtaja ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja. Haastattelut ja EU:n ja Saksan viralliset asiakirjat analysoitiin grounded theory -menetelmästä ammentavalla, teoriapainotteisella laadullisella sisällönanalyysillä ja diskurssianalyysillä. Aineisto oli laaja – minulla oli yli 3 000 sivua haastatteluaineistoa, mikä on vaikea määrä käsiteltäväksi. Aineistoni kattoi myös six-pack-asetuksen ja finanssipoliittisten elvytystoimien päätöksenteon, jotka toimivat vertailupintana.

Analyysini vahvisti syy-yhteysmekanismin. Vuonna 2010 päätöksentekoprosessissa kuullut asiantuntijat eivät tarjonneet vaihtoehtoja, ja heidän asiantuntemuksensa vaikutti Kreikan lainaan ja ERVV:een, mikä esti paradigman muutoksen. Tapaustutkimuksen ja prosessin jäljittämisen kielellä löysin luotettavia ja usein ainutlaatuisia todisteita, jotka sopivat hypoteesin havaittaviin seurauksiin (observable implications): toisin sanoen kausaalimekanismin kolmen osan odotettuihin empiirisiin ilmenemismuotoihin (expected empirical manifestations) (ks. Beach ja Pedersen 2019, 255). Siten kausaalimekanismin hypoteesin todennäköisyys vahvistui. Tulokset ovat kuitenkin tätä moniulotteisimpia. Ensinnäkin luulin tutkivani lobbausta, vaikuttamista EU:n toimielinten ulkopuolelta. Ei ollut yllätys, että päätöksentekijöiden piiri oli pieni ja suljettu, mutta hyvin mielenkiintoista oli havaita, että sama koski myös asiantuntemusta. Prosessissa käytettiin vain troikan toimielinten sisäistä asiantuntemusta. Aineistoni mukaan lobbarit eivät olleet merkittävä toimija prosessissa. Voidaan olettaa, että suljettu piiri ei edistä muutosta.

Eurokriisiä on kuvattu suurten EU:n jäsenvaltioiden voimannäytöksi. Tämä on kuitenkin vain pinnallinen tulkinta. Yksityiskohtaisen empiirisen analyysin hyöty ilmeni, kun analyysin edetessä kävi selväksi, että prosessi on jaettava kolmeen osaan. Vain ensimmäisessä alkuvaiheen hallitustenvälisessä prosessissa hallitsivat jäsenvaltiot eli Saksan valtiovarainministeriö ja kanslerinvirasto, Eurooppa-neuvosto, euroryhmä ja euroryhmän työryhmä. ERVV:n tapauksessa näin teki Ecofin, joka on valtiovarainministerien neuvosto. Tuossa prosessissa oli kyse siitä, hyväksytäänkö ERVV ja myönnetäänkö Kreikalle laina ja pitäisikö sen olla ehdollinen. Kaksi muuta prosessia olivat itse asiassa ratkaisevampia sen suhteen, olisivatko asiantuntijat voineet edistää paradigman muutosta. Kreikan lainajärjestelystä ja ERVV:n menettelytavoista päätettiin jäsenvaltioiden ja komission virkamiehistä koostuvassa koordinoidun toiminnan työryhmässä (Task Force for Coordinated Action), joka ei ole edes EU-tuntijoille tuttu elin mutta on ollut keskeinen myös myöhemmissä keskeisissä EU:n prosesseissa. Lopulta tärkeimmät toimijat olivat troikan virkamiehet, jotka lähetettiin Kreikkaan suunnittelemaan uudelleen sen talouspolitiikkaa alle kahdessa viikossa. Kutsun sitä missio-prosessiksi, joka on kolmas ja viimeinen osaprosessi.

Tutkimukseni asiantuntijoiden ja asiantuntemuksen vallasta osoittautui analyysiksi siitä, miten asiantuntemus muodostuu, kuka leimataan luotettavaksi asiantuntijaksi ja miten asiantuntemus organisoidaan. Asiantuntijalla katsotaan olevan pätevää ja arvokasta tietoa sekä ratkaisuja käsillä oleviin ongelmiin. Väitän, että troikasta tuli uusi tietoregiimi (knowledge regime) vuonna 2010 (vrt. Campbell ja Pedersen 2014, 23). Päätöksentekijät käyttivät kriisin äärimmäisessä epäselvyydessä ja epävarmuudessa pääasiassa troikan asiantuntemusta. Ensiksi selvitin regiimin muodostumisen syyt: EU tarvitsi IMF:ltä uskottavuutta, käytännön asiantuntemusta lainaneuvotteluissa, takuita säästöpolitiikan toteutumisesta ja prosessin epäpolitisointia. Näiden tarpeiden taustalla oli EU:n jäsenvaltioiden luottamuspula komissiota kohtaan. Toiseksi avasin troikan sisäiset suhteet: IMF johti tosiasiallisesti troikkaa vuonna 2010, koska se tarjosi tietoa, erityisesti makrotaloudesta ja neuvottelumallista, mutta komissio määräsi politiikan sisällöstä, erityisesti rakenneuudistuksista. Eräs haastateltavien kertoma tarina kuvasi näitä suhteita osuvasti: koska Islannin tuhkapilvi pysäytti lennot, komission delegaation jäsenet saapuivat Ateenaan myöhemmin kuin IMF, joka symbolisesti neuvottelujen ammattilaisena ja tosiasiallisena johtajana toivotti tervetulleeksi komission – de jure johtajan. IMF:n oli kuitenkin virallisesti odotettava komissiota ennen neuvottelujen aloittamista. Koska komission neuvottelijat pelkäsivät IMF:n aloittavan neuvottelut ilman heitä, lähtivät he kiireellä Brysselistä matkaan pakettiautolla, josta ainoa naisjäsen jäi pois, mikä tuo esille miesten ylivallan prosessissa. Tämä pakettiautomatka symboloi prosessin tilapäistä, luokkaretkimäistä ja suljetun piirin luonnetta: pakettiautollinen miehiä tulee pelastamaan maata!

Troikan tiedontuotanto ei tarjonnut vaihtoehtoja. Konsensus merkitsi, että ajattelu ei muuttunut. Toisin kuin monet olettavat, tulokseni osoittivat, että a) IMF edisti myös säästötoimia eikä vaatinut velkojen uudelleenjärjestelyä keväällä 2010 ja b) ekspansiivinen finanssipolitiikan supistamisteoria (expansionary fiscal contraction) ei vaikuttanut niin voimakkaasti kuin on oletettu (Blyth 2013). Neuvottelijat uskoivat kuitenkin budjettileikkauksiin. Ratkaisuihin vaikutti pelko kriisin tarttumisesta muihin maihin sekä olemassa olevat mallit ja asiantuntemus, joka usein ei ollut Kreikka-kohtaista tietoa.

Yksilöiden valta näkyi vuoden 2010 päätöksenteossa ja asiantuntijoiden vallassa. Paljon oli kyse siitä, kuka oli sopivassa paikassa ja sopivaan aikaan. Tämän osalta tuli kuitenkin ilmi haastattelujen haasteellisuus aineistona, sillä ERVV:n osalta tarinat olivat ristiriidassa siitä, keneltä ajatus välineestä alun perin tuli.

Asiantuntijoista päättäjiä

Yllättävä tutkimustulos oli, että asiantuntijoista tulikin todellisia päätöksentekijöitä. Vaikka euroryhmä ja IMF:n johtokunta hyväksyivät virallisesti Kreikan lainan, todelliset päätökset tehtiin troikassa. Myös ERVV:n varsinaisesta sisällöstä päättivät komission ja jäsenvaltioiden virkamiehet. Näin ollen tutkimukseni on viime kädessä tutkimus teknokratiasta (vrt. Sanchez-Cuenca 2017) ja ad hoc bricolage -toiminnasta, jossa ratkaisuja tuotetaan aiempia tiedon palasia yhdistelemällä (kts. Carstensen 2015). Kyse oli asiantuntijavallan kasvusta politiikassa mutta ei asiantuntijuuden demokratisoitumisesta (vrt. Maasen ja Weingart 2009). Epävarmuus, kiire, paine, uutuus ja poikkeuksellisuus vaikuttivat tähän teknokratian syntymiseen. Se heikentää EU:n legitimiteettiä. Tämä havainto teknokratiasta merkitsi myös sitä, että minun oli päivitettävä kausaalimekanismiani (liite 1): asiantuntijat olivat aluksi ajateltua tärkeämpiä! He toimivat tosin jäsenvaltioiden ja institutionaalisten rajoitusten alaisina: ohjelma oli pakko laatia niin, että kolmen prosentin alijäämä ja pienempi velka saavutettaisiin vain kolmessa vuodessa 110 miljardilla eurolla ilman velkojen uudelleenjärjestelyä. Monet neuvottelijat tiesivät, että heidän oli laadittava liian optimistinen ohjelma, joka vakuuttaisi markkinat. Vaihtoehtoja ei katsottu olevan.

EMU-paradigman vakauden syyt

Vastauksena tutkimusongelmaan paradigman vakaus johtui siitä, että vuonna 2010 päätöksenteko tapahtui ad hoc -suljetussa piirissä, jossa kuultiin instituutioiden sisäisiä asiantuntijoita, jotka eivät tarjonneet vaihtoehtoja, nojasivat ordoliberalismiin tai ainakin olemassa olevaan institutionaaliseen tietoon ja joista tuli tosiasiallisia, jäsenvaltioiden ja instituutioiden asettamien rajoitteiden sisällä työskenteleviä päätöksentekijöitä. Teoreettinen kontribuutioni on osoittaa, miten EMU-paradigmaa ei voitu muuttaa: tähän johtivat a) rajoitteet (joihin kuului myös kriisin käyttäminen aikaisempien politiikkojen edistämiseen ja kriisin esittäminen finanssipoliittisena kriisinä, joka vaati säästötoimia), b) institutionaalinen sisäinen asiantuntemus ja c) teknokraattinen päätöksentekoregiimi, joka ammensi olemassa olevasta institutionaalisesta tiedosta ja EMU-paradigmasta.

Kuten mainittu, tutkimukseni, joka sijoittuu osaksi muita tutkimuksia, jotka selittävät kriisin tapahtumia ideoita kautta, on ensimmäinen akateeminen empiirinen prosessianalyysi, jossa jäljitetään vuoden 2010 tapahtumat ja asiantuntijoiden valta. Se osoittaa, että tutkimuksessa tarvitaan yksityiskohtaista prosessien jäljittämistä laajojen ylätason selitysten lisäksi. Verrattuna aiempaan tutkimukseen korostan instituutioiden, erityisesti komission, roolia enemmän kuin monet muut eurokriisiä ja EU:ta yleisesti koskevat analyysit (esim. Schimmelfennig 2015). Osoitan myös, että ekspansiivisella finanssipolitiikan supistumisteorialla oli vähemmän vaikutusta kuin esitetty (Blyth 2013) ja että IMF:llä oli odotettua ratkaisevampi merkitys säästötoimien edistäjänä. Tärkein kontribuutioni on globaalin poliittisen talouden ja kansainvälisten järjestöjen ideatutkimukseen tutkimalla empiirisesti ja teoretisoimalla toimijoiden todellista valtaa ideoiden välittäjinä. Tutkimukseni vahvistaa, että asiantuntijat, joilla on pääsy päättäjiin luo, voivat käyttää kriisin aikana merkittävää vaikutusvaltaa välittäessään uusia ideoita, joita tarvitaan tilanteessa, jossa ei ole valmista toimintatapaa. Laajennan John Campbellin ja Ove Pedersenin (2014) käsitettä knowledge regime (asiantuntijaregiimi) analysoimalla sitä kansainvälisellä tasolla ja osoittamalla, miten se voi kriisitilanteessa muuttua tosiasialliseksi teknokraattiseksi päätöksentekoregiimiksi. Asiantuntijuuden muodostumisella ja organisoinnilla on siis merkitystä. Olen analysoinut instituutioiden sisäisiä asiantuntijoita, jotka jäävät usein vähemmälle huomiolle. Lopuksi osoitan, miten paradigman muutos tai (EMU-)paradigman vakaus on yhdistelmä ideoiden – instituutioiden sisäisen asiantuntemuksen – vaikutusta ja institutionaalisia rajoitteita, jotka molemmat johtavat polkuriippuvuuteen. Lisäksi osoitan, miten yksiköiden välinen pirstaloituneisuus ja niiden väliset kuilut sekä yksittäisten asiantuntijoiden autonomia voivat estää ideamuutosta kansainvälisissä organisaatioissa.

Tutkimukseni tuo esiin teknokratian haasteet demokratialle, avoimuudelle ja legitimiteetille. Aloitin lektioni komission virkamiehen lainauksella, joten lopuksi on kuultava myös Kreikan näkökulma. Kreikan valtiovarainministeri George Papaconstantinou kuvaili minulle teknokratiaa seuraavasti: ”Kyseessä on siis musta laatikko, ja loppujen lopuksi on tavallaan otettava heidän [troikan asiantuntijoiden] analyysinsa annettuna. Vaihtoehtoisia analyyseja voi esittää, mutta niitä ei oikeastaan hyväksytä.”

Väitöskirjani tulokset ovat hyödyksi tuleville kriisipäättäjille. Asiantuntijoilla on potentiaalista valtaa kriiseissä, jolloin muodostuu tilapäisiä prosesseja ja joissa tarvitaan asiantuntijatietoa uusista ongelmista. Tällöin on ratkaisevaa, kuka määritellään asiantuntijaksi ja ehdottavatko he vaihtoehtoja. Jotta voidaan tehdä tehokkaita ja laadukkaita päätöksiä, joissa erilaiset näkökulmat on aidosti otettu huomioon ja jotka mahdollistavat muutoksen mahdollisuuden, monipuolisen asiantuntemuksen rakenne on oltava valmiina ennen kuin kriisipäätöksentekoa tarvitaan, koska tuolloin ulkopuolisen asiantuntemuksen hankkimiselle ei ole enää kiireessä aikaa. Muuten kriisin päätöksenteosta tulee helposti teknokraattista.