Työeläkepolitiikan valtasiirtymät: klassisesta kolmikannasta valtion ohjaamaan paineistettuun kumppanuuteen

Suvi-Anne Siimes; Turkka Sinisalo

doi:10.51810/pt.177966

Abstrakti

Keskustelupuheenvuorossa tarkastellaan suomalaisen työeläkepolitiikan vallansiirtymiä vuosien 2005, 2017 ja 2025 eläkeuudistusten yhteydessä. Alkuvaiheessa työmarkkinajärjestöillä oli suvereeni asema uudistusten valmistelussa, mutta ajan myötä valtiovallan ja erityisesti valtiovarainministeriön rooli on vahvistunut. Vuoden 2017 uudistuksessa hallitus alkoi aktiivisesti määrittää tavoitteita ja aikatauluja. Tuoreimmassa, vuoden 2025 uudistuksessa hallitus ja valtiovarainministeriö asettivat selkeät reunaehdot ja ohjasivat prosessia, vaikka työmarkkinajärjestöt olivat edelleen mukana neuvotteluissa. Vallan painopiste on siirtynyt kohti valtiovaltaa. Valtiovarainministeriön ja muiden asiantuntijaorganisaatioiden, kuten Eläketurvakeskuksen, rooli on kasvanut. Ne tuottavat laskelmia ja analyysejä, jotka määrittävät uudistusten reunaehtoja ja sisältöjä. Päätöksenteossa on siirrytty kohti sääntöpohjaisia mekanismeja, joissa automaattiset laskentakaavat ohjaavat järjestelmän toimintaa. Uudistusten valmistelussa painopiste on siirtynyt taloudellisiin ja julkisen talouden tavoitteisiin, kun taas sosiaalipoliittinen näkökulma on jäänyt taka-alalle.

Johdanto

Suomen nykyisen työeläkejärjestelmän perusta luotiin 1960-luvun alussa työmarkkinaosapuolten ja valtiovallan yhteistyöllä. Siitä lähtien työmarkkinakeskusjärjestöt ja hallitukset ovat sopineet saman periaatteen mukaan järjestelmän muutoksista. Eduskunta on sitten vahvistanut sovitut ratkaisut lainsäädäntöteitse. Tähän kolmikantaisen valmistelun perinteeseen ovat nojanneet eläkejärjestelmän 1990-luvun muutokset sekä erityisesti 2000-luvun alkupuolen eläkeuudistukset, joilla on pyritty vastaamaan väestön ikääntymisen haasteisiin ja turvaamaan työeläkkeiden rahoitus.

Vuoden 2007 jälkeen Elinkeinoelämän keskusliitto (EK) alkoi vetäytyä työmarkkinoiden keskitetystä tulo- ja työehtosopimuspolitiikasta, ja eri hallitukset olivat jo valmiita viemään läpi työmarkkinauudistuksia myös ilman kolmikantakonsensusta. Tästä huolimatta työeläkeuudistukset onnistuivat yhä keräämään kaikki osapuolet saman pöydän ääreen. Vallan painopiste eri vaiheissa ja eri neuvotteluissa on kuitenkin vaihdellut.

Tässä katsausartikkelissa analysoidaan kolmea keskeistä työeläkejärjestelmän uudistusta vuosina 2005, 2017 ja 2025 näihin uudistuksiin osallistuneen poliitikon ja eri rooleissa uudistuksissa mukana olleiden Työeläkevakuuttajat ry:n työntekijöiden näkökulmasta. Tarkastelun ytimessä ovat vallan siirtyminen ja jakautuminen näissä uudistusprosesseissa kolmen keskeisen toimijatahon kesken: 1) valtiovarainministeriö (VM) julkisen talouden vaikutusten edustajana, 2) valtioneuvosto ja laajemmin ymmärrettynä politiikka laajempien yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden asettajana ja päätöksentekijänä sekä 3) työmarkkinakeskusjärjestöt (työntekijä- ja työnantajajärjestöt) työeläkepolitiikan tavoitteenasettajina ja päättäjinä. Artikkeli selvittää, miten näiden toimijoiden vaikutusvalta ja roolit ovat muuttuneet uudistuksesta toiseen ja miten erilaisia intressejä on sovitettu yhteen.

Eläkeuudistus 2005

Suomen julkinen talous vakautui 1990-luvun laman jäljiltä 2000-luvun alkuun mennessä, mutta edessä häämötti uusia haasteita: pian toisen maailmansodan jälkeen syntyneet suuret ikäluokat olivat lähestymässä eläkeikää, elinajanodote oli nousussa, ja ennusteet varoittivat työeläkejärjestelmän menojen kasvusta tulevina vuosikymmeninä.

Vuoden 2005 eläkeuudistuksen ensisijaisena tavoitteena olikin keskimääräisen eläköitymisiän myöhentäminen 2–3 vuodella sekä järjestelmän sopeuttaminen eliniän pitenemiseen. VM tuki uudistusta osana julkisen talouden kestävyyden turvaamista, mutta 2000-luvun alun suotuisan taloustilanteen vuoksi ilmassa ei ollut akuuttia kriisitunnelmaa. Se mahdollisti rakentavan neuvotteluilmapiirin.

Vuoden 2005 eläkeuudistusta pohjustettiin poikkeuksellisen perusteellisesti ja kolmikantaisesti. Jo vuonna 1998 työmarkkinakeskusjärjestöt ja työeläkeyhtiöt aloittivat valmistautumisen tulevaan eläkeuudistukseen. Paavo Lipposen toisen hallituksen ohjelma valmistui huhtikuussa 1999. Siihen kirjattiin tavoite yksityisen sektorin eläkelakien selkeyttämisestä ja keskimääräisen työmarkkinoilta poistumisiän nostamisesta pitkällä aikavälillä 2–3 vuodella.

Varsinaiset neuvottelut käytiin työmarkkinoiden keskusjärjestöjen kesken vuosina 2001–2002 niin kutsutussa Puron työryhmässä, pienessä piirissä. Ryhmän puheenjohtajana toimi pitkän linjan eläkeasiantuntija, Ilmarisen toimitusjohtaja Kari Puro. Vuonna 2001 työmarkkinaosapuolet saavuttivat periaatesopimuksen uudistuksen pääsuunnista.

Hallitus kiirehti toistuvasti osapuolia auki olevien kysymysten ratkaisemiseksi. Lipposen toinen hallitus ilmoitti budjettiriihensä yhteydessä antavansa työmarkkinajärjestöjen neuvottelijoille 5.9.2002 asti aikaa löytää sopu Puron ryhmän tekemän esityksen pohjalta. Samalla hallitus ilmoitti, että joka tapauksessa lait annetaan eduskunnalle syysistuntokaudella. Täydennetty sopimus yksityisten alojen työeläkelakien uudistamisesta syntyi hallituksen antamaan määräaikaan mennessä.

Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) osallistui valmisteluun, ja hallitus sitoutui viemään neuvottelutuloksen lainsäädäntöön. VM:n rooli uudistuksessa ei ollut korostunut, vaikka se toimittikin arvioita esitettyjen ratkaisujen vaikutuksista julkiseen talouteen. VM ei kuitenkaan profiloitunut erilliseksi neuvotteluosapuoleksi. Maan hallituksen rooli oli puolestaan valmisteleva ja uudistuksen hyväksyvä. Eduskunta toimi lopulta lähinnä kolmikannan ”kumileimasimena” – se hyväksyi eläkelainsäädännön ilman merkittäviä muutoksia.

Erityisesti palkansaajajärjestöille oli tärkeää turvata työntekijöiden oikeus kohtuulliseen eläkkeeseen. Samalla palkansaajajärjestöt halusivat kuitenkin kannustimia työnteon jatkamiselle yli aiemman eläkeiän, kunhan jatkaminen perustuisi vapaaehtoisuuteen. Lakisääteisen eläkeiän nostoon ne eivät olleet valmiita. EK ja VM olivat puolestaan huolissaan työvoiman saatavuudesta ja eläkemenojen kasvusta. Niiden intressi oli hillitä kustannuksia pidentämällä työuria.

Maan hallituksen toiveena oli saada aikaan ratkaisu, joka vahvistaisi eläkejärjestelmän kestävyyttä mutta ei vaarantaisi hallituspuolueiden poliittista suosiota – eli mieluiten kolmikantainen sopu, jota kukaan osapuoli ei vastustaisi näkyvästi. Nämä intressit onnistuttiin nivomaan yhteen uudistuksessa. Rakenteelliset muutokset mitoitettiin siten, että ne palvelivat valtion ja työnantajan taloustavoitteita, mutta samalla työntekijäpuoli saattoi hyväksyä ne, koska uudistus sisälsi joustoelementtejä ja positiivisia kannustimia yksilöille.

Valtatasapaino vuoden 2005 uudistuksessa olikin varsin kolmikantavetoinen. Työmarkkinajärjestöjen vahva asema näkyi siinä, että merkittävät ratkaisut – kuten joustava eläkeikä – olivat heidän aloitteitaan. Eläkemenoja hillitsevä elinaikakerroin ja varhaiseläkereittien purkaminen miellyttivät erityisesti VM:n toiveita ja loivat odotuksia pidemmistä työurista, mutta ne toteutettiin työmarkkinaosapuolten ehdoilla ja niiden tekemän sopimuksen pohjalta. Työnantajapuoli puolestaan sai läpi muutoksia, jotka pitkällä aikavälillä vähensivät edelleen työnantajien eläkemaksupaineita ja yksinkertaistivat järjestelmää.

Myös palkansaajapuoli sai useita tärkeitä myönnytyksiä: esimerkiksi eläkeiän lakisääteinen alaikäraja laski 65 vuodesta 63 vuoteen ja korkeampi karttuma 63 ikävuoden jälkeen kannusti puolestaan työn jatkamiseen vapaaehtoisesti. Vuoden 2005 uudistus nähtiin jaettuna kolmikantaisena onnistumisena, vaikka erityisesti vanhuuseläkeiän laskeminen on koettu sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden kannalta ongelmalliseksi.

Eläkeuudistus 2017

2010-luvun puoliväliin tultaessa Suomen eläkejärjestelmä joutui jälleen uudistustyön kohteeksi. Tähän vaikuttivat muun muassa vuonna 2008 alkanut globaali finanssikriisi ja sitä seurannut euroalueen velkakriisi, jotka heikensivät Suomen talouskasvua ja julkista taloutta. Tämä nosti talouspoliittisen keskustelun polttopisteeseen julkisen talouden kestävyysvajeen.

VM arvioi, että ilman uusia toimia julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys olisi vaarassa, ja eläkemenoilla oli merkittävä osuus tässä arviossa. Työurat olivat kyllä pidentyneet jonkin verran, mutta samalla elinajanodote oli jatkanut nousuaan ennakoitua ripeämmin.

Myös Euroopan komissio antoi jäsenmaille suosituksia rakenteellisista uudistuksista. Suomelle suositeltiin eläkeiän nostamista osana talouden sopeutustoimia. Kotimaassa VM ja riippumattomat työeläkejärjestelmän arvioijat julkaisivat raportteja, joissa alleviivattiin tarvetta sitoa eläkejärjestelmä entistä tiukemmin väestökehitykseen. Erityisesti pidentyvän eliniän haasteeseen tuli vastata.

Vuoden 2017 eläkeuudistus syntyi lopulta neuvotteluratkaisuna syksyllä 2014, jolloin työmarkkinakeskusjärjestöt – EK, KT Kuntatyönantajat, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ja ammattiliittojen keskusjärjestö STTK sopivat eläketurvan muutoksista. Korkeakoulutettujen keskusjärjestö Akava jäi sopimuksen ulkopuolelle, sillä se koki osan ratkaisuista epäedullisiksi jäsenistölleen. Maan hallitus oli uudistustyössä ratkaisuun painostavassa taustaroolissa. Tämä painostus lisäsi työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen halua hakea neuvotteluratkaisua omin ehdoin kaksikantaisesti.

Työeläkevallan jakautumisen asetelmiin oli kuitenkin alkanut tulla muutoksia jo aikaisemmin. Vuonna 2007 työnsä aloittanut Matti Vanhasen toinen hallitus alkoi ajaa pääministerinsä johdolla omana aloitteenaan voimallisesti eläkeiän nostoa. Tämä aloite ei kuitenkaan työmarkkinaosapuolille kelvannut, ja erityisesti palkansaajien vastustus oli voimakasta.

Hallitus ja työmarkkinajärjestöt ratkaisivat kiistan 11.3.2009 sopimalla kahden työryhmän – eläkeneuvotteluryhmän ja työelämäryhmän – asettamisesta. Niiden yhteiseksi tehtäväksi tuli etsiä vuoden 2009 loppuun mennessä keinot sille, miten eläkkeelle siirtymisiän odotetta nostetaan. Eläkeneuvotteluryhmä oli käytännössä sama kuin työmarkkinajärjestöjen eläkeneuvotteluryhmä, mutta sen kokouksiin kutsuttiin mukaan myös STM:n ja VM:n edustajat. Eläkeneuvottelutyöryhmän työ kuitenkin jumiutui Vanhasen toisen hallituksen lopussa ja Mari Kiviniemen hallituksen (2010–2011) aikana. Näin eläkeneuvottelut saivat ylimääräisiä kiemuroita.

Vuonna 2011 aloittaneen Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmaan tuli työmarkkinakeskusjärjestöjen esittämä kirjaus, jonka mukaan järjestöt sitoutuivat neuvottelemaan ja toteuttamaan tarpeelliset toimet työurien pidentämiseksi, työeläkejärjestelmän rahoituksen turvaamiseksi ja riittävän eläketurvan varmistamiseksi. Kirjauksessa toistettiin myös aiempi, jo vuonna 2009 sovittu tavoite eläkkeelle siirtymisiän odotteen nostamisesta.

Kataisen hallituksen alkutaipaleella VM:n sanoma oli, että hallitus tekee ratkaisuja kestävyysvajeen hoitamisesta ja että eläkkeet ovat tärkeä osa julkista taloutta. Ratkaisun avaimia haettiin työmarkkinakeskusjärjestöjen työurasopimuksella, jossa työmarkkinaosapuolet sitoutuivat neuvottelemaan pitkän aikavälin eläkeuudistuksen lähtökohtana eläkkeelle siirtymisiän odotteen nostaminen. Lisäksi sovittiin, että työeläkeuudistuksen pohjaksi tehdään korkean tason selvitys vuoden 2013 loppuun mennessä. Selvitystyön puheenjohtajaksi pyydettiin VM:n edustaja.

Prosessista syntynyt Pekkarisen työryhmän raportti julkaistiin syksyllä 2013 (Eläketurvakeskus 2013). Samana vuonna 2013 työmarkkinakeskusjärjestöt lupasivat kaksikantaisesti neuvottelemassaan työllisyys- ja kasvusopimuksessa tehdä eläkeratkaisun syksyyn 2014 mennessä, jotta tarvittavat lakiesitykset olisi saatu annettua eduskunnalle heti vuoden 2015 eduskuntavaalien jälkeen.

Kehysriihen alla 2014 hallitus lisäsi painetta työmarkkinajärjestöjen neuvotteluihin vaatimalla järjestöiltä vastausta eläkeneuvottelujen tavoitteisiin. Päinvastoin kuin vuoden 2005 uudistusta neuvoteltaessa neuvottelut käytiin nyt työmarkkinaosapuolten kesken ilman ulkopuolista vetäjää. Neuvottelijat kutsuivat tarvittaessa kuultaviksi asiantuntijoita. Huomionarvoista on, että nyt ensimmäistä kertaa neuvoteltiin sekä yksityisten että julkisten alojen eläkeuudistuksesta samoissa pöydissä: neuvotteluihin tuli mukaan EK:n rinnalle KT Kuntatyönantajat.

Maan hallitus ja erityisesti VM sen tukena määritti aiempaa selkeämmin omia tavoitteittaan neuvotteluille ja lopulta myös aikataulun, jonka puitteissa ratkaisu tuli tehdä. VM ajoi uudistuksessa ennen kaikkea eläkeiän asteittaista nostoa ja kytkemistä automaattisesti eliniän kasvuun. Poliitikot maan hallituksessa halusivat puolestaan konkreettisen toimenpiteen, jolla osoittaa sekä markkinoille että Euroopan unionille Suomen kykenevän tarvittaessa vaikeisiinkin uudistuksiin. Hallituksen ja VM:n tavoitteen asetannan vahvistuminen merkitsi muutosta verrattuna vuoden 2005 eläkeuudistukseen, jolloin maan hallitus ei omaksunut aivan yhtä aktiivista roolia keskusteluissa.

Työnantajapuoli näki eläkeiän noston myönteisenä ja linjasi, että se haluaa sitovan ratkaisun, joka vähentää tulevaa eläkemaksujen nousupainetta. Palkansaajajärjestöillä oli hankalampi tehtävä, sillä niiden jäsenistölle eläkeiän nosto on perinteisesti vaikea asia hyväksyä. SAK:lle, jonka jäsenliitoissa on paljon fyysisesti raskaissa töissä olevia palkansaajia, avainkysymys oli, miten turvata niiden työntekijöiden asema, jotka eivät terveytensä tai työkykynsä puolesta jaksaisi pidennettyyn eläkeikään. Neuvotteluissa työntekijäpuoli käytti vipuvartena vaatimusta, että mitä merkittävämpi eläkeiän nostosta tulee, sitä enemmän tarvitaan joustoja ja turvaverkkoja sitä kompensoimaan. Näistä vaatimuksista syntyivät ideat uudesta eläkelajista, työuraeläkkeestä, joka mahdollistaisi pitkän työuran raskaassa työssä tehneille eläkkeelle pääsyn hieman aikaisemmin, sekä osittaisesta varhennetusta vanhuuseläkkeestä, jolla korvattaisiin aiempi osa-aikaeläkemuoto.

Neuvottelutulos saavutettiin 26.9.2014. Aikaa lainsäädäntötyöhön jäi runsaasti, sillä eduskunta hyväksyi uudistuksen edellyttämät lakimuutokset marraskuussa 2015 Juha Sipilän hallituksen ollessa jo vallassa, ja muutokset astuivat voimaan 1.1.2017. Neuvottelu- ja valmisteluprosessi oli kuitenkin tällä kertaa avoimempi kuin vuoden 2005 uudistuksessa. Vuoden 2017 uudistusta oli valmisteltu vuosikausia huolellisesti erilaisten selvitysten ja osasopimusten kautta.

Työmarkkinajärjestöjen rooli oli uudistuksessa edelleen merkittävä sisällöllisten ratkaisujen muotoilussa. Neuvotteluiden lopputulos ei myöskään ollut maan hallituksen tai VM:n sanelema malli, vaan työmarkkinaosapuolet löysivät kompromissin tavoitteiden saavuttamisen keinoista.

Valtatasapaino oli silti jo siirtynyt: maan hallitus ja VM olivat määritelleet uudistuksen reunaehdot, ja ilman niiden täyttymistä hallitus tuskin olisi sopua hyväksynyt eikä VM sitä vahvistanut. Toisaalta maan hallitus olisi tuskin halunnut riskeerata esimerkiksi työmarkkinarauhaa pakottamalla uudistusta läpi. Siksi se antoi työmarkkinajärjestöille tilaa toteuttaa tavoitteet omilla ehdoillaan. Voidaankin sanoa, että vuonna 2017 valtiovalta käytti ”kovaa kolmikantaa”. Hallitus neuvotteli yhdessä järjestöjen kanssa mutta painosti jo aikaisemmissa vaiheissa työmarkkinaosapuolia sopuun reunaehdot täyttäen. Työmarkkinajärjestöt suostuivat tähän asetelmaan, koska ne pystyivät kuitenkin säilyttämään valtansa työeläkepolitiikassa muotoilemalla uudistuksen. Silti alkoi näyttää selvältä – ja näyttää edelleen – että suomalaisen työeläkejärjestelmän kehittämisessä valta on lipumassa vääjäämättömästi kohti VM:tä ja hallitusvaltaa.

Eläkeuudistus 2025

2010-luvun loppupuolella ja 2020-luvun alkupuolella työeläkejärjestelmä kohtasi osin uuden ja ennen kaikkea yllättävän nopeasti eteen tulleen ongelman eli syntyvyyden historiallisen suuren ja nopean laskun. Syntyvyys putosi vajaassa kymmenessä vuodessa ennätysalhaiseksi. Tämä tarkoittaa, että tulevien työikäisten määrä pienenee pitkän aikavälin ennusteissa enemmän kuin aiemmin oli arvioitu. Se kasvattaa työeläkkeiden rahoitukseen kohdistuvia paineita erityisesti 2040-luvulta eteenpäin.

Eläketurvakeskuksen (ETK) laskelmien mukaan alhaisempi syntyvyys voisi johtaa siihen, että joko työeläkemaksuja jouduttaisiin korottamaan merkittävästi tai eläke-etuuksia jouduttaisiin leikkaamaan. Vuoden 2017 eläkeuudistus oli siis tarpeellinen mutta ei enää riittävä ratkaisu erityisesti pidemmän aikavälin rahoitushaasteisiin.

Vuosina 2020–2021 koettu koronapandemia ja sen jälkimainingit, esimerkiksi energian hintashokki, aiheuttivat taloudessa uudenlaisia epävarmuuksia. Poikkeuksellisen korkea inflaatio vuosina 2022–2023 nosti puolestaan indeksiin sidottuja eläkkeitä nopeasti samalla, kun palkkojen nousu laahasi perässä, mikä kasvatti eläkemenoja odotettua enemmän.

Kun nämä taustatekijät sekä ETK:n oma-aloitteinen ja varsin määrätietoinen selvitystyö niin sanottujen “automaattisten vakauttajien” parissa saivat rinnalleen vielä VM:n vuoden 2023 meno- ja rakennekartoituksen, oli selvää, että työmarkkinajärjestöt eivät enää olleet kuljettajan paikalla työeläkejärjestelmän uudistamisessa.

Kesäkuussa vuonna 2023 työnsä aloittanut Petteri Orpon hallitus asetti kärkitavoitteekseen julkisen talouden tasapainottamisen. Orpon hallituksen ohjelmassa mainittiin suoraan, että talouden ja eläkemaksujen kehitykseen sekä eläkevarojen sijoitustuottoihin liittyvän epävarmuuden ja huoltosuhteen heikkenemisen takia tarvittavia työeläkelainsäädännön muutoksia valmistellaan kolmikantaisesti. Muutoksilla tulisi varmistaa järjestelmän rahoituksellinen kestävyys ja turvata riittävä etuustaso. Lisäksi valmistelun tuli kirjauksen mukaan löytää VM:n ja ETK:n yhteistyönä tehtävän arvioinnin pohjalta keinot eläkevakuutusmaksutason pitkän aikavälin vakauttamiseen sekä julkisen talouden kokonaisuuden merkittävään vahvistamiseen pitkällä aikavälillä “sääntöpohjaisen vakautusjärjestelmän avulla”.

Orpon hallitus päätti pyytää työmarkkinaosapuolet neuvottelemaan yhdessä hallituksen kanssa ja esittämään tarvittavat toimet tavoitteiden saavuttamiseksi. Aiemmasta poiketen hallitus määritti kuitenkin uudistukselle etukäteen erittäin täsmälliset tavoitteet ja aikataulun sekä otti osin kantaa myös tapaan, jolla tavoitteet tulisi saavuttaa. Lisäksi maan hallitus sitoutui omassa ohjelmassaan aiemmasta poiketen myös siihen, että se tekee tarvittavat päätökset itse, mikäli neuvottelutulokseen ei päästä.

Pääministeri Orpo tarkensi syksyllä 2023 työmarkkinakeskusjärjestöille annettua tehtävää. Nimetyn eläkeuudistustyöryhmän tavoitteena oli selvittää tarvittavat konkreettiset työeläkejärjestelmän muutokset, jotka vahvistaisivat julkista taloutta pitkällä aikavälillä noin 0,4 prosenttiyksiköllä suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä vastaa noin miljardia euroa. Lisäksi selvitystyön tuli löytää keinot eläkevakuutusmaksutason pitkän aikavälin konkreettiseen vakauttamiseen, jossa työeläkejärjestelmä sopeutuu mahdollisiin shokkeihin sääntöpohjaisen vakautusjärjestelmän avulla.

VM oli jo alusta asti vahvasti mukana eläkeuudistuksen taustatyössä. Se julkaisi keväällä 2023 meno- ja rakenneselvityksen, jossa listattiin mahdollisia keinoja julkisen talouden vahvistamiseksi myös työeläkejärjestelmää sopeuttamalla.

VM:n papereissa nostettiin esiin muun muassa eläkeoikeuden karttumisen rajaaminen ansiotyöhön ja erilaiset indeksileikkausmekanismit. Niiden avulla maan hallitus ja VM loivat neuvotteluihin hyvin paineistetun kehyksen eli uhan siitä, että jollei pehmeämmin sovittua ratkaisua löytyisi, tilalle voisi tulla meno- ja rakenneselvityksestä nouseva leikkauslista maan hallituksen päätöksellä.

Työmarkkinakeskusjärjestöt – EK, KT, SAK, STTK ja Akava – vastasivat maan hallituksen toimeksiantoon asettamalla syksyllä 2023 oman kaksikantaisen eläkeneuvotteluryhmänsä EK:n Ilkka Oksalan johdolla. Sen rinnalla toimi myös virallinen kolmikantainen työryhmä STM:n ja VM:n johdolla. Siinä olivat mukana ministeriöiden edustajien lisäksi edellä mainittujen järjestöjen edustajat sekä ETK:n asiantuntija.

Varsinaiset neuvottelut käytiin kuitenkin jälleen kerran työmarkkinaosapuolten kesken eli niin sanotusti kaksikantaisesti. Työmarkkinakeskusjärjestöjen tavoitteena oli pitää virallinen kolmikantainen työryhmä harvoin kokoontuvana keskustelukerhona, jolle tuotettiin tilannekatsauksia kaksikantaisten neuvottelujen etenemisestä. Menettelyllä mahdollistettiin esimerkiksi se, että työmarkkinajärjestöjen ryhmälle neuvottelujen tueksi valmistellut selvitykset ja muut aineistot eivät tulleet missään vaiheessa julkisiksi.

Työmarkkinakeskusjärjestöjen piirissä oli taustakeskusteluissa näkemyksiä, joiden mukaan kaksikannassa käytävä neuvottelu käytiin keinoja rajaamatta niin, että vain uudistukselle asetettujen määrällisten tavoitteiden saavuttaminen olisi välttämätöntä. Vaikutti siltä, että palkansaajilla ja maan hallituksella oli jo tässä vaiheessa ainakin osittain keskenään erilainen ymmärrys eläkeuudistuksen toimeksiannon sisällöstä. Tämän seikan seuraukset näkyivät aikanaan myös eläkeneuvottelutuloksen saamassa vastaanotossa.

Neuvotteluratkaisua valmisteltiin intensiivisesti erityisesti vuoden 2024 lopulla ja 2025 alussa. Myös tämän työryhmän työ oli suljettu julkisuudelta tarkoituksella, jotta poliittiset irtiotot eivät vaikeuttaisi herkkiä neuvotteluja. Tammikuussa 2025 työmarkkinakeskusjärjestöjen edustajat saavuttivat neuvottelutuloksen kokonaisuudesta, minkä jälkeen järjestöt hyväksyivät sen yksimielisesti. Tämän jälkeen ministeriövetoinen kolmikantainen työryhmä viimeisteli oman raporttinsa maan hallitukselle ja hallitus puolestaan kuittasi saavutetun sovun talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa.

STM aloitti keväällä 2025 uudistusta koskevan lakivalmistelutyön eläkeneuvottelusopimuksen mukaisesti. Merkillepantavaa on, että toisin kuin vuonna 2014, kaikki kolme palkansaajakeskusjärjestöä olivat alusta asti mukana ja hyväksyivät lopputuloksen. Vuosien 2023–2025 eläkeuudistusprosessissa maan hallituksella ja VM:llä oli kuitenkin selvästi aiempaa vahvempi rooli keinovalikoimaa myöten. Mainittu ”sääntöpohjainen mekanismi” oli eksplisiittinen vaatimus jo hallitusohjelmassa. Tämä ohjasi keskustelua vahvasti tietylle polulle.

Palkansaajapuoli asennoitui varauksella kaikkiin ehdotuksiin, jotka olisivat voineet heikentää työntekijöiden etuuksia suoraan, kuten esimerkiksi VM:n hahmottelema palkattomien jaksojen eläkekertymien lakkautus. Palkansaajapuoli suostui kuitenkin harkitsemaan indeksisääntöjen hienosäätöä, kunhan se olisi rakenteeltaan sellainen, että se kohdistuisi vain poikkeustilanteisiin eikä siis jatkuvasti leikkaisi eläkkeisiin tehtäviä indeksikorotuksia. Tähän ajatukseen pohjautui myös neuvottelutulokseen päätynyt ”indeksirajoitin” eli niin sanottu inflaatiovakauttaja, josta lopulta tuli yksi keskeinen elementti uudistuksessa. 2020-luvun alkuvuosien poikkeuksellisen korkea inflaatio tilanteessa, jossa palkat nousivat vain hieman tai eivät ollenkaan, antoi konkreettisen esimerkin siitä, millainen tilanne voi syntyä, jos työeläkeindeksi tuottaa niin sanotusti liikaa korotuksia suhteessa palkkoihin.

Työmarkkinakeskusjärjestöt lähtivät neuvotteluissa etsimään ensi sijassa keinoja siihen, miten eläkevaroille saatavia tuottoja voitaisiin parantaa ja hillitä eläkemenoja epäsuorasti. Näin tartuttiin ensisijaisesti työmarkkinaosapuolille vähiten kivuliaaseen keinoon eli pyrkimykseen parantaa eläkevarojen sijoitustuottoja sääntelyä muuttamalla. Se oli molempien neuvotteluosapuolten etu – paremmat sijoitustuotot vahvistavat rahoituksen kestävyyttä ilman, että kenenkään eläkettä tarvitsisi leikata tai eläkemaksua nostaa myöskään tulevaisuudessa.

Lisäksi uudistuksessa päätettiin vahvistaa työeläkkeiden rahastointia nostamalla eläkemaksun rahastoitava osuus 0,50 prosentin karttumaa vastaavaksi kaikista ansioista siihen asti, kun työntekijä siirtyy vanhuuseläkkeelle. Tällä on merkittävä julkisen talouden tasapainoa vahvistava vaikutus. Lisäksi sovittiin rahastointiselvityksen tekemisestä vuonna 2026. Rahastointiselvityksessä pitäisi löytää jonkinlainen kompromissi siihen, miten rahastointi, rahastojen sijoitustuotot ja niiden kohdentaminen sekä maksutason tasaisena pitäminen saadaan sovitettua yhteen tavalla, joka olisi päätöksentekijöiden hyväksyttävissä, mutta parantaisi samalla työeläkejärjestelmän sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta.

Valtatasapaino kallistui vuoden 2025 neuvotellun eläkeuudistuksen osalta silti selvästi aiempaa enemmän valtion puolelle. Maan hallitus asetti reunaehdot, ja VM nousi valtionhallinnon sisällä toimijaksi STM:n rinnalle ja osin jopa sen ohi, vaikka uudistus valmisteltiinkin lopulta STM-vetoisesti lainsäädännöksi. Työmarkkinakeskusjärjestötkin saavuttivat kuitenkin sovun myötä oikeutuksensa valtiovallan silmissä neuvotella jatkossakin työeläkkeiden uudistamisesta.

Vuonna 2025 neuvotellussa eläkeuudistuksessa oli valtasiirtymien kannalta keskeistä, että neuvotteluiden aikana maan hallituksen ja työmarkkinakeskusjärjestöjen välille syntyi riittävä luottamus. Niinpä hallitus hyväksyi sovun, vaikka kaikkia hallitusohjelmassa ja eläkeuudistusneuvotteluiden toimeksiannossa julkilausuttuja tavoitteita ja keinoja ei ollutkaan siinä mukana. Erityisesti työeläkeneuvotteluista vetovastuussa olleen EK:n ja Orpon hallituksen välinen keskusteluyhteys vaikutti myönteisesti uudistuksen vastaanottoon hallituksessa.

Sopimuksessa solmittiin myös erityisesti palkansaajajärjestöille tärkeä linjaus siitä, että Orpon hallitus ei valmistele uusia toimia tai päätöksiä työeläkejärjestelmän osalta.

VM oli kuitenkin valtavirrasta poiketen osin tyytymätön neuvottelutulokseen. Valtiovarainministeri Riikka Purra esitti tiedotteessaan 23.1.2025 seuraavaa:

"Sopimuksessa ei valitettavasti ole ratkaisuja, jotka vakauttaisivat eläkevakuutusmaksutason pitkällä aikavälillä, esimerkiksi mikäli sijoitustuottojen kehityksessä riski toteutuu. On hyvä ymmärtää, että muuten kannatettava sijoitusuudistus eli osakepainon lisääminen lisää selvästi riskejä ja vaihtelua tuotoissa. Tätä olisi pitänyt kompensoida vakauttajalla." (VM 2025)

Vuoden 2025 eläkeuudistus on luonteeltaan erilainen kuin kaksi edeltäjäänsä. Se ei ole yhtä näkyvä kansalaisten arjen kannalta, koska eläkeikään tai -etuuksiin ei tehty muutoksia, vaan kyseessä on ikään kuin tekninen viilaus järjestelmän ”konepellin alla”. Tästä syystä myös sen mediavastaanotto oli rauhallinen.

Arviot näyttävät siltä, että uudistus toteuttaisi sille asetetut taloustavoitteet: Mikäli toteuma on tämä, hallituksen ja työmarkkinakeskusjärjestöjen voidaan sanoa saavuttaneen tavoitteensa. Järjestöille onnistumisen mittari on, että järjestelmän uskottavuus ja sukupolvien välinen luottamus pysyvät hyvinä. Tätä on vielä liian varhaista arvioida, mutta ainakin lyhyen aikavälin poliittinen hyväksyttävyys on saavutettu.

Vallan näkökulmasta tarkastellen tuorein eläkeuudistus oli huipentuma kehityskaarelle, jossa valtiovalta otti itselleen vähitellen kokonaan aloite- ja hyväksyntävallan eläkeuudistuksissa. Samalla potentiaalinen huolenaihe tulevaisuuteen on se, aikooko maan hallitus jatkossa antaa edes nyt nähdyn kaltaista neuvottelumandaattia työmarkkinajärjestöille. Jos toiveet automaattisista vakauttajista lisääntyvät, voisi jokin tuleva hallitus ajatella, ettei kolmikantaa enää tarvita: riittää, että erilaiset teknokraatit säätävät eläkejärjestelmää.

Työmarkkinatoimijoiden rooli pieneni merkittävästi verrattuna vuoden 2005 uudistuksen valmisteluun, jossa ne olivat olleet aloitteentekijöitä. Kolmikantainen päätöksenteko elää edelleen, mutta se toimii nyt pitkälti maan hallituksen määrittämissä rajoissa. Järjestöjen onnistumisena voidaan pitää prosessin legitimiteetin säilyttämistä. Lisäksi työmarkkinakeskusjärjestöjen vahva sitoutuminen prosessiin ja ratkaisun sorvaaminen piti julkisen keskustelun aiheen ympärillä pääosin sovittelevana. Työeläkepolitiikka ei ole muuttunut – ainakaan vielä – hallitus–oppositioakselia vahvasti repiväksi kiistakapulaksi. Viimeisin eläkeuudistus olikin suuri erävoitto kolmikantaiselle mallille, vaikkakin uudella marssijärjestyksellä.

Erona aiempaan vuoden 2017 eläkeuudistusta edeltäneeseen prosessiin on se, että selvitykset ja taustavalmistautuminen eivät olleet tällä kertaa yhtä avoimia. Mielenkiintoista onkin, millaisessa julkisuusympäristössä uudistuksia jatkossa valmistellaan. Täyteen avoimuuteen siirtyminen on tietysti mahdottomuus, mutta avoimuutta on varmasti hallitusti mahdollista lisätä nykyisestä.

Yhteenveto

Kolmen tarkastellun uudistuskierroksen pohjalta voidaan hahmottaa trendi suomalaisessa työeläkepolitiikan vallanjaon muutoksessa. Työmarkkinajärjestöjen suvereeni neuvotteluasema on osin murtunut, ja tilalle on tullut "kovempi" kolmikantainen yhteistyö, jossa valtiovalta on ottanut poliittisen ohjauksen ja asiantuntijavallan vahvistamisen myötä aloitteellisen ja ohjaavan roolin.

Vuoden 2005 uudistus oli pitkälti työmarkkinajärjestöjen omaa käsialaa. Maan hallitus toimi ikään kuin vahvistavana taustatukena, vaikka loikin prosessin loppuvaiheessa painetta uudistuksen toteuttamiseksi. Puoluepolitiikka ei juurikaan sekoittunut prosessiin. Vuoden 2017 uudistuksessa järjestöt olivat pöydässä ja valmistelivat sopimuksen, mutta maan hallitus alkoi aktiivisesti painostaen määrittää valmistelun agendaa. Vuosien 2023–2025 aikana järjestöt eivät enää olleet itse suoraan aloitteen tekijöitä – etenkään kollektiivina –, vaan Orpon hallitus antoi niille tehtävänannon jo hallitusohjelmavaiheessa. Lisäksi hallitus oli ainakin potentiaalisesti valmis etenemään työeläkeuudistuksen valmistelussa myös ilman työmarkkinaosapuolia. Se olisi voinut rikkoa perinteisen toimintatavan pysyvästi.

Myös VM:n ja muiden eläkeuudistuksiin dataa tuottavien tahojen vaikutus eläkeuudistuksiin ja jopa niiden sisältöjen määrittämiseen on kasvanut. Vastaavasti eläkepolitiikan sosiaalipoliittinen tavoitteenasetanta on heikentynyt. VM:n rooli eläkeuudistuksissa on noussut kulisseista parrasvaloihin. VM:n ja ETK:n analyysit ja laskelmat raamittivat vahvasti eläkeuudistuksen tarpeesta käytyä keskustelua. ETK toi ja tuo jatkossakin pöytään myös kansainvälisiä esimerkkejä ja malleja, kuten automaattisten vakauttajien logiikat. Työeläkejärjestelmän oman rahoitustasapainon näkökulma julkisessa keskustelussa ei ole enää hallitseva. Keskusteluun sekoittuivat kerta kerralta laajemmaksi tulleet vaatimukset julkisen talouden tasapainottamisesta työeläkejärjestelmän avustuksella. Se antaa VM:lle ja sen edustamalle talousnäkemykselle paljon valtaa myös luonteeltaan sosiaalipoliittisissa kysymyksissä.

VM:n valta on kasvanut usein STM:n kustannuksella. Perinteisesti STM on ollut virkavastuulla työeläkeasioiden primus motor. Mielestämme on tärkeää pitää kiinni siitä, että STM:n vastuu työeläkeasioiden lainsäädännön valmistelusta säilyy ja että STM vahvistaa entisestään omaa osaamistaan erityisesti laskentaan ja taloudelliseen vaikutusarviointiin liittyen. Kyse ei kuitenkaan ole pelkästään instituutioiden välisestä kilvoittelusta vaan kansalaisten arkeen vaikuttavasta sosiaalivakuutuksen turvan ja julkisen talouden näkökulman törmäyksestä, jossa valtasiirtymien merkitys on kouriintuntuva.

Yksi kiinnostava vallan aspekti on tulevaisuudessa myös mahdollinen päätöksenteon persoonattomuus. Sen sijaan, että noin vuosikymmenen välein ministerit ja ay-johtajat sorvaavat suuria yhteiskuntasopimuksia, työeläkepolitiikka on muuttumassa alaksi, jossa monia asioita halutaan hoitaa yksinomaan etukäteen sovittujen laskentakaavojen avulla. Tällainen kehitys vähentäisi kaikkien instituutioiden – työmarkkinajärjestöjen lisäksi myös tulevien hallitusten ja ylipäänsä politiikan – valtaa eläkekysymyksissä. Valta siirtyisi miltei kokonaan pois poliittisilta subjekteilta kasvottomille rakenteille. Työmarkkinakeskusjärjestöjen kannalta sääntöohjaus olisi kaksiteräinen miekka. Se takaisi toki ainakin muodollisen ennakoitavuuden järjestelmässä ja lisäisi etenkin ekonomistikunnan luottamusta työeläkejärjestelmän kestävyyteen. Samalla se vähentäisi kaikkien poliittisten toimijoiden valtaa ja näin kenties heikentäisi myös kykyä reagoida eteen sattuviin kriiseihin päätösperäisesti.

Valta, vastuunkanto ja riskit kulkevat käsi kädessä. Mikäli hallitukset ja puoluepolitiikka ottavat enemmän valtaa työeläkepäätöksistä, ne vastaavat jatkossa aiempaa enemmän myös päätösten poliittisista seurauksista. Tarkasteltujen uudistusten valossa on hyödyllistä pohtia, miltä tulevaisuus voisi näyttää. Edessä saattaa olla eläkeuudistuskierros viimeistään vuoden 2035 paikkeilla. Minkälainen valtadynamiikka silloin olisi?

On mahdollista, että jokin tuleva maan hallitus haluaa päättää entistä suoremmin itse työeläkkeistä. Todennäköisesti hallitus, oli se minkä värinen tahansa, haluaa jollain tavalla sitouttaa työmarkkinajärjestöt myös tulevaisuudessa – sillä ilman niitä poliittinen vastuu saattaa koitua yhdelle hallitukselle liian suureksi kantaa. Arvatenkin kolmikantainen päätöksenteko jossain muodossa jatkuu, mutta roolit voivat elää poliittisten suhdanteiden mukana.

Valta-asetelma on kuitenkin uudistunut jo nyt niin, että maan hallitus ja VM käyttävät ohjausvaltaa, mutta viime kädessä ratkaisut hiotaan kuitenkin yhdessä politiikan toimijoiden ja työmarkkinatoimijoiden kesken, mikä antaa eläkeuudistuksille paremman hyväksyttävyyden. Eriväriset hallitukset eivät ole halunneet sivuuttaa työmarkkinajärjestöjä, vaan ne ovat käyttäneet erityisesti kahdessa viimeisimmässä uudistuksessa strategiaa, jossa painetta ja kumppanuutta yhdistetään (ns. kova kolmikanta tai tulosvastuullinen kolmikanta).

Tulevaisuuden suunta saattaa kulkea kohti entistä tiukempia poliittisvetoisia tehtävänantoja ja valtiovarainministeriön tavoitteisiin sitoutumista. Nykyisen hallituksen poliittiset taustavoimat saattaisivat haluta työmarkkinajärjestöt vastuunkantajiksi lähinnä epämuodollisemman dialogin tai foorumityöskentelyn kautta. Tämäntyyppiseen toimintatapaan lisää painetta erityisesti viimeisimmän sovun tavoitteiden jääminen puolitiehen varsinkin VM:n näkökulmasta. Toisaalta kolmikantainen valmistelu ja tavoitteiden yhdessä sopiminen saattavat tehdä myös yllättävää paluuta. Työeläkevallan käyttö liittyy pohjimmiltaan kuitenkin ihmisten arjen edellytysten turvaamiseen siinä elämänvaiheessa, kun heidän oma tulonhankkimiskykynsä alkaa heikentyä. Siksi on tulevaisuudessakin tärkeää, että vastuuta päätöksistä kannetaan leveämmillä hartioilla. Erityisesti palkansaajakeskusjärjestöjen vahvempaa roolia kuitenkin arvostettaneen jatkossakin perinteisemmissä työväenpuolueissa.

Kysymys, joka jää tulevaisuuden ja lähiaikojen vastattavaksi on seuraava: minkälaisen roolin parlamentaarinen velkajarruprosessi ottaa julkistalouden kokonaisuuden ohjaamisesta tavoiteasetannan kautta ja onko tällä suoria vaikutuksia työeläkevaltaan?

Työeläkepolitiikan valtasiirtymät

klassisesta kolmikannasta valtion ohjaamaan paineistettuun kumppanuuteen

Kirjoittajat

DOI:

Avainsanat:

Abstrakti

Lähdeviitteet

Tiedostolataukset

Julkaistu

Numero

Osasto

Lisenssi

Viittaaminen

Johdanto

Eläkeuudistus 2005

Eläkeuudistus 2017

Eläkeuudistus 2025

Yhteenveto

Lähetä käsikirjoitus

Uusimmat artikkelit